黃河淤背區管理存在的問題及對策

胥 鵬，姜 涵

（1.濱開黃河河務局，山東 濱州 256601；2.濱州黃河河務局，山東 濱州 256601）

黃河下游淤背區是黃河經濟發展的一大獨特資源，如何充分開發和利用好這一優勢資源，創造出更大更多的經濟效益成為黃河各基層單位急需解決的問題。對此，各地黃河管理者需要開拓思路，精細化、立體式、節約型綠色開發黃河淤背區資源，著力提高淤背區資源和淤背區環境的承載能力，為區域經濟發展提供強有力的基礎性保障。

1 黃河淤背區開發管理中的問題

1.1 缺少總體設計

目前黃河部門對淤背區的開發利用缺少頂層設計和規劃，難以有效指導基層單位對淤背區的實際開發利用，地方河務部門為各自為戰，無法發揮特長和優勢互補，不能充分發揮黃河淤背區的資源優勢。

1.2 管理科技含量低

各地基層黃河管理者對淤背區開發利用的手段大部分還是停留在比較原始的人工作業階段，科技含量低，作業效率和管理水平普遍不高，導致黃河淤背區的經濟開發和管理水平始終沒有得到較大的提高，嚴重影響淤背區開發利用的效率。

1.3 開發利用途徑少、不規范

淤背區土地開發利用和管理體系尚不健全，上級部門出臺的一些制度辦法缺少協調和統籌，不利于發揮基層單位對淤背區開發利用的積極性，缺少頂層設計，違規建設、違規使用淤背區的情況時有發生。

其次是缺少土地開發利用的靈活政策，存在諸多弊病，內部承包缺乏開發資金，人力資源有限，分片包干小作坊式的管理模式嚴重限制了淤背區的發展。

1.4 產權問題存在較大爭議

歷年防洪工程建設在土地征用或移民遷占過程中遺留下的眾多歷史問題未能得到妥善的解決，導致當地村民或地方政府對土地所有權和使用權存在較大爭議；工程建設完成后，在淤背區土地劃界確權過程中，因黃河部門和地方土地管理部門在測量數據、劃界界限等方面沒有形成數據共享，也存在較大爭議，導致土地證無法正常辦理；關于土地使用權的政策不夠清晰，有關制度辦法不能給予基層河務部門有力的政策支撐和針對性指導。

2 黃河淤背區管理對策分析

2.1 總體設計，科學規劃

按照黃河防洪工程管理模式，以流域機構為單位組織制定政策和標準，省級河流管理單位統一調研、數據采集、設計和規劃，以市級河流管理為單位組織具體監督管理實施，縣級河流管理單位著手施工，共同做好規劃、協同推進經濟。協調推進黃河淤背區經濟從初級農產品向深加工高質量產品邁進，通過頂層設計，各市河務局之間實現錯位發展。山東黃河河務局實施的山東黃河生態廊道建設規劃是從生態的角度出發，實行大區域數據采集、設計規劃，根據屬地特色將各地樹株種植、灌溉設施等實行全省黃河流域統一標準，是黃河淤背區管理的樣板。

2.2 提升淤背區管理水平

學習各家單位的科學開發淤背區的先進技術，把新技術作為邁向科技提升淤背區管理的第一步；找到自己淤背區開發的短板，邀請淤背區開發的先進單位指導淤區開發工作，是提升管理水平的第二步；總結摸索出適合自己的科技管理方式，成立科技創新小組，針對自身需求研制各種科技項目，從無到有，從小到大，壯大科技管理能力。

2.3 加大政策扶持力度，推進規范化建設

一是對于明顯不適合淤背區發展、阻礙淤背區經濟建設的政策法規，進行修改或者廢止。二是一些非淤背區管理部門制定的政策法規是從本部門專業角度出發制定政策，不利于淤背區的發展，需要頂層淤背區管理部門間進行相互協調，采取法律法規中上位法和下位法的體系，建立健全政策體系。三是淤背區管理部門加快推進政策法規的建設，針對淤背區精細化、現代化、規模化、規范化管理采集數據，進行調研，制定全面、具體實用性和指導性強的政策法規。

2.4 解決土地爭議，明確土地權益

主動與地方政府和土地管理部門加強溝通，通過聯合研討、聯合測量以及聯合決策等舉措，對爭議土地進行劃界確權，在雙方都取得同意的前提下，對采集的數據聯合進行確認，消除爭議點。

建立爭議的統計、分析及檔案管理制度，動態掌握爭議的變化趨勢，進一步明確操作層面的問題，為土地權屬爭議調處工作打下堅實的政策基礎。土地權屬爭議調處要本著尊重歷史、面對現實的原則，在解決土地權屬糾紛過程中，以現行法律法規及《土地權屬爭議調查處理辦法》為依據，由國土管理部門和河務管理部門組成聯合作業小組，對涉及到淤背區的確權測量聯合作業共同取得測量數據，對于存在分歧的重點部位開展研討會議，結合測量數據以及歷史檔案材料共同制定出解決方案，及時化解矛盾，將矛盾解決在基層。

2.5 改革發展思路，創新引領淤背區發展

各地河務部門管理者們都在尋求更好的途徑和方法，拓寬淤背區的開發模式。引進先進的農業示范園，在保證黃河淤背區防汛功能的前提下，利用別人先進的開發理念和管理模式，以綠色生態為主體，大區域聯合開發科技項目，把淤背區開發從初級農產品引向深加工產品，提高淤背區開發的附加值。

通過改革思路和聯合開發深加工產品，河務管理部門總結和提煉經驗，最終走向自主創新的道路。結合黃河防汛搶險工作需要以及當地風土人情，開發適合自己屬于自己的淤背區項目。2018年濱開河務局利用濱州市南外環淤背區資源進行倉儲建設，存儲社會團體備料，不誤防汛搶險物資儲備的同時兼具物流開發，是淤背區管理方面一次大膽的創新嘗試。

3 結語

於背區是黃河經濟發展中的一個獨特優勢資源。在保證黃河於背區防汛搶險作用的前提下，如何充分開發利用對眾多黃河管理者們來說是一項重大課題。根據自身的發展趨勢進行規劃，制定於背區管理策略，積極提升自身的管理素質，正視并解決於背區管理中出現的問題。改革和創新是實現黃河於背區管理邁上新臺階、管理長期穩定、可持續發展的堅實基礎。