中國環境政策的階段性特征

田 芝

（西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都 610000）

一、研究背景和目的

中國自改革開放以來，環境問題開始受到重視，制定了許多環境政策來控制環境污染。環境政策，是指為改善人類生存環境質量的綜合型公共政策，具體而言，可以說是一系列準則的總稱。

環境政策發展特征必然要放在特定的歷史背景之下才能進行整體分析和概括，分析歷史才能明辨未來。因此，探索中國環境政策的階段性特征，總結以往歷史經驗發現問題，對我國建設生態文明社會，實現中華民族偉大復興的中國夢具有深遠意義。

二、文獻綜述

王金南（2019）將環境政策演變劃分五個階段總結其特征[1]，保羅· R· 伯特尼（2004），得出美國環境政策市場化特征非常顯著。[2]

上述研究大多側重于環境政策本身，對于時代背景因素考慮不夠全面，環境政策與經濟相關，政策實施水平與經濟投入也有顯著關系。

因此，本文將按照以下幾方面進行分析：首先，著眼于經濟因素與環境污染的一般關系，探討環境政策實施水平與對策費用的關系；其次，通過時間順序驗證歷史事實，考察至今與環境政策相關的規定，明確中國環境政策的階段性特征；最后，得出環境政策存在的問題和今后研究的方向。

三、環境政策實施水平及對策費用

本文將環境政策分為事前防止和事后恢復兩部分，就其政策實施水平和對策費用的關系進行考慮。假設事前防止費用與污染物排放成反比，也就是說，隨著事前防止費用的增加，污染物排放會減少。事后恢復費用和污染物排放成正比，也就是說，污染物排放越多，事后恢復費用就越多。圖1所示的就是污染物排放與對策費用的關系。在此，防治費用與政策實施水平有關，在投資同樣事前防止費用的情況下，政策實施水平越高，污染物排放越少。另一方面，在環境質量目標高的地方，對于同一污染物的排放，環境恢復費用較高。

因此，在政策實施水平之下，事前防止費用和事后恢復費用的投入結果將反映在實際的環境質量中。由此可以認為，要達到某種環境質量目標，存在對策費用最小的點。（如圖1）

圖1 污染物排放與對策費用關系

由此可見，環境政策實施水平與對策費用密切相關。考慮到資金的有限性，提高事前防止政策實施水平應當是優先考慮的課題。

筆者根據中國統計年鑒整理到如下數據，其中污染物包括以下三類：廢水、廢氣和固體廢物。

表1 污染物排放量與環保投入費用

如上表所示，可以發現以下幾個特征：

2015—2017年環保投入資金逐年遞增；2015—2017年污染物排放量逐年減少；2015—2017污染治理費用占比持續降低。環保投入可以看作事前防止費用，污染治理費用占比可以反映事后恢復費用的投入占比，該項數據從側面驗證了上述的假設關系。

四、環境政策內容及階段性特征

（一）環境政策內容的三個層面

第一層是環境保護政策。從資源的保護利用出發，限定人類無節制的活動方式，如自然資源保護政策、限制開發政策、資源再利用等政策都屬于這一類。

第二層是污染防治政策。對于人類生存和發展不可或缺的活動，有必要制定最低排放標準，如污染防治技術開發、空間配置、行政處罰等限制政策都屬于這一類。

第三層是財稅政策，需要加大財政的支持力度，但也應該考慮改變產業經濟結構，有效利用資金，提高政策執行的效果。

（二）環境政策的階段性特征

為了考察中國環境政策的階段性特征，將通過環境政策相關的政策法律進行總結，見表2。

表2 環境政策法規

由表2所示，本文將環境政策演進分為四個階段：

20世紀70年代：以1972年參加聯合國人類環境會議為標志，開啟了我國環境保護事業的萌芽。1973召開“第一次全國環境保護會議”，1974年設立國務院環境保護小組，但到1979年制定環保法為止，環境法律規定很少，可以說這個階段是環境政策準備階段，環境政策整體水平落后。

20世紀80年代：隨著1984年環保專業機構、環境保護局的設立，制定了很多環境相關法律，正式迎來了環境政策保護的法制化時代。從1979年開始制定了《水土保護工作條例》《水資源保護法》等共計9項法律制度，側重于自然資源保護。“三同時”制度目的在于預防環境污染，協調人和自然的矛盾。這體現了環保觀念發生了轉變，事前預防觀念在逐漸深化。

20世紀90年代：污染物防治范圍不斷拓寬，在環境治理方面，地方上重點解決“三河”（淮海、海河、遼河）“三湖”（太湖、滇池、巢湖）“兩區”（二氧化碳和酸雨控制區）的污染問題。在機構建設方面，地方資源與環境保護立法逐漸活躍，31個省級環保廳相繼建立。在國家發展規劃方面，1991年環境指標首次納入我國發展規劃。在行政制度方面，《行政處罰辦法》的實施體現了征收污染處罰費一定程度上在全國扎根了。由此可見，此階段我國環境保護的維度在不斷拓寬，政府在戰略和實施方面滲透出行政權威的力量。

21世紀：環境政策特點可以總結為“一個中心（科學發展觀），兩個抓手（資源節約型和環境友好型社會；節能減排），三條途徑（清潔生產；循環經濟；環境經濟政策調控）”。此階段開始，環境政策開始堅持科學發展觀，走可持續發展路線，同時引進市場力量解決環境問題，努力建設生態文明。通過特許經營制度、“綠色信貸”等鼓勵企業發展綠色產業和循環經濟。

從以上四個時期的政策情況來看：70年代是環境政策準備階段，整體水平較落后；80年代迎來環境政策法制化時代，環境保護觀念發生轉變；90年代污染物防治范圍拓寬，環境政策的行政權威較顯著。21世紀是環境政策的完善時期，系統化發展水平較高，不單依賴政府同時引入市場力量解決環境問題。由此可見，從頂層設計到具體實施，中國環境政策的體系化建設有了質的提高。

五、環境政策存在的問題

（一）政策制定問題

環境統計數據并未隨時更新和公開，政策制定依據是否科學不置可否。環境政策缺乏系統性和完整性，目前政策多以城市為中心，急速成長的鄉鎮企業與農村環境保護存在矛盾，農村政策法規仍需完善，農村環境問題亟待解決。

（二）環境管理主體的雙重地位

環境管理主體一般都承擔著雙重身份，既作為管理主體又作為監督主體。分權政策使得地方政府帶有行為主體的特征而非政策執行的代理人（李周炯，2009）。[3]地方政府常常在經濟發展與環境保護之間抉擇，不同區域經濟投入不同導致治理效果千差萬別。環境管理主體作為監督主體時，常常存在著多頭領導機構，各機構關注的重點不同會直接削弱整體的監督力度。

（三）公眾參與度低下

目前雖有《環境保護公眾參與辦法》，但缺乏對環保決策、預案、過程和行為的參與，法律制度相對單一且不完善。再加上公眾自身參與意識薄弱，參與能力受制于參與途徑和信息閉塞的影響，無法真正意義上實現參與權的兌現。

（四）政策手段失靈

20世紀以來，我國借鑒了西方常用的經濟手段，如排污權征收、綠色信貸等，但據有關部門測算，中國排污收費標準僅為污染源設施治理設施運行成本的50%左右，某些項目的排污費甚至還不及污染設施治理成本的10%，可以說環境政策實施效率仍不夠充分。

六、未來展望

在環境制定方面，要注意分析不同地域的環境特性，堅持城鄉治理政策齊頭并進。作為環境管理主體的政府監督力度不斷加強，但是社會參與仍存在不足。相反，隨著管理的強化，信息公開相關規定愈發嚴格。在行政一體化的對策體制下，如何選用正確的手段并反映民眾意見可以說是今后的研究方向。