丹東市寬甸縣河長制績效評價

宋黎黎

(丹東市寬甸滿族自治縣水利局，遼寧 寬甸 118200)

1 寬甸縣河長制的管理運行

1.1 運行現狀

在河道整治中河長制的全面推行發揮著關鍵作用，如何進一步優化績效評價方法、完善河長制激勵和考核問責制度，對改善水環境及加強河道治理具有重要意義。從2014年河長制方案提出至2017年丹東市各區縣全面推行，時至現今已歷時6a，寬甸縣以河長制工作職責要求、全面推行河長制實施意見等文件為準則，運用“指尖上的智慧治水”方略以及扁平化管理模式，做到治理信息透明、公正、公開和河長制工作的大力推進，提前實現了劣Ⅴ類水的全面消除、小微水體與河道湖泊河長制全覆蓋。

卓有成效的考核機制為寬甸縣取得突出治水成績的基礎，從2015年河長制工作就實行以定期考核、日常抽查、社會監督的方式分級考核，用水環境質量、環境設施建設、長效管理與政策保障、污染治理、河道整治5項指標實施工作考核。近幾年，寬甸縣河長制完成了三級河長體系構建與“污水零直排區”試點工作，啟動電子化考核河長履職及河長制年終工作考核，完善了河道治理方案與河長制工作方案，穩步推進各項河長工作，逐一完成執法監督、水環境治理、水域岸線保護、水生態修復、水污染防治、水資源保護等各項任務指標。2018年全縣劣Ⅴ類水被徹底消除后，下一目標為較2018年河道水質指標于2021年提高20%。

1.2 存在的問題

河道管理需要社會公眾、街道社區和各職能部門的共同參與，工作任務繁重、范圍廣泛、對象復雜，面對著跨行政轄區的治理盲區及海量的、動態的信息[1]。實際推行過程中，河長制管理暴露出公眾參與度不高、考核機理機制不完善、整治計劃總體規劃性不強、監督機制不到位、部分河長業務能力不足等問題，此外還存在輕軟件配套重硬件投入、輕過程重結果、輕管理重技術等現象。這些問題應作為重點改進方向，深入思考有效解決河長制推行中發現的問題。

2 寬甸縣河長制績效評價

2.1 現行績效評價方法

寬甸縣地處遼寧東部的鴨綠江畔，下轄22鄉鎮，總面積6193.7km2，區內有雅河、安平河、下甸子河、半拉江、蒲石河流域、渾江干流、愛河、牤牛河、灣溝河、紅石砬子河等33條重點治理保護河流，設立民間河長、小微水體負責人以及三級河長。目前，寬甸縣各部門、鄉鎮已逐步建成清晰完善的河道管理分級責任體系，嚴格落實管護責任。以2017-2020年寬甸縣全面深化河長制工作方案、丹東市2017年河長制長效機制評價細則為目標主線和工作準則(見表1)，制定河長制督查與問責激勵辦法以及約談、督辦、暗訪“三步走”機制(見表2)，堅持明察暗訪、督察督辦、督查問責、自查督查相結合的原則，充分發揮河長制的關鍵作用及網絡信息化管理優勢[2]。

表1 2017年度寬甸縣河長制考評細則

通過重點督查河長制各責任部門、鄉鎮級和村級河道河長，在實際推行中的職責履行情況、服務質量、工作效率、年度任務完成情況、重點項目推進程度、河長制有關制度執行情況等，從而顯著提升河長履職能力，并且執法監管、水域岸線保護、水環境治理、水污染防治、水生態修復、水資源保護等六大任務取得明顯成效。

2.2 現行績效評價存在的問題

雖然寬甸縣已經逐步建成河長制績效評價辦法，但尚存在的若干薄弱環節使其漸入改善延緩的倦怠期，對持續提升河長制工作產生不利作用，這主要體現在:①部分指標的客觀性不足:現狀河長制績效評價的定量與定性指標參半，以目標任務為主的評價方法存在一定的主觀性；此外，由于激勵與約束機制的有效性缺乏，鼓勵政策或投入的建設資金不足，在治水過程中群眾的積極主動性不高。②評價內容不完整:2016年關于全面推行河長制，明確要求落實屬地責任、健全長效機制及加強河湖管理工作，各部門、各地區認真貫徹落實取得了顯著成績；然而，現行的評價指標缺乏治水投入參數，未涉及人力成本、社會需求和資金投入等專項內容，對于河流治理成效與治理投入之間的關系不能很好的把握。③缺乏調整評價體系機制:現行績效評價的考評以保障措施落實、考核獎懲機制落實、河長工作制度建設、組織體系建設四大基礎性指標為主；雖然完善制度建設與構建組織體系非常重要，但2018年已全面建成河長制的省區市達到31個，這表明河長制將形成長效機制，河長工作進入常態化，需要對部分指標在績效考核體系中的權重做適當調整[3-4]。

2.3 評價方法的改進方向

縣控斷面地表水計劃于2021年實現水質優于或達到Ⅲ類水的比例不低于80%，為有效實現河長制工作計劃目標，通過修訂部分已全面落實的河長制績效評價指標、完善評估體系、優化考核制度，彌補輕過程投入、評價體系創建和定量指標分析，而重結果成效、組織體系與制度構建及定性指標的不足，為河長制工作全面見效以及計劃實施提供強有力的保障[5]。

1)新增經濟技術指標、保障資金規范化。將財務指標納入績效評價體系，通過定量核算人力成本、社會需求和資金投入能力，全面探究河流治理成效與治理投入間的關系，促使經費使用與河道治理的透明化、公開化，為河道治理下一步工作提供保障。

2)加強河長參與投入、常態化河長治水。強調河長成長、學習、履職能力的提升，為反映在學習和履職過程中河長的收獲與成長引入河長座談會、業務培訓次數、河長年度巡查率等指標；另外，建立鼓勵政策多元化河長身份，鼓勵青少年、離退老年人等更多人群加入河長管理[6]。

3)控制過程管理、信息化基礎管理。將原有河長制績效評價體系增加一些河長管理定量指標，適量減少定性指標。不再給予制度完善、組織架構權重分數，將其作為必備的考核評價內容。根據寬甸縣河道水質應用程序和“一河一策”的標準，對運營維護過程中及河長參與工作的數據信息實時收集。

4)強調績效結果反饋、實績化河道治理。從治理效果評價、社會考評、公眾考核的角度細化評價指標，重視河道水質綜合評價、媒體曝光率、群眾投訴率、群眾滿意度提升率等數據成果，保證河道整治實效目標的實現。

表2 現行河長制督查與問責激勵辦法

3 基于平衡記分卡的河長制績效評價模型

3.1 平衡記分卡的特點

為保障河長制取得時效及全面落實各項工作，必須建成從多角度衡量的考核機制。河道治理中開啟全面治水模式、創新河長制勢必成為未來的發展趨勢，通過優化激勵制度、完善相關政策政府職能部門，引導和鼓勵更多群眾、企業參與"五水共治"，進一步考慮河道治理成效與物力、財力、人力投入間的關系，則考核評價方法的科學適用性極其重要。

1992年在《哈弗商業評論》上美國企業總裁諾頓與教授卡普蘭最先系統提出了平衡記分卡模式，該方法通過轉換處理將組織的戰略目標落實成一種新型績效管理的可操作目標值或衡量指標體系[7]。從成長與學習、內部流程、客戶、財務的角度，經典平衡記分卡對企業業績綜合衡量，有效解決了兩個關鍵的戰略實施和企業績效評價問題。目前，服務業、教育、互聯網、金融等多個領域逐漸引入平衡記分卡，其應用范圍日趨廣泛。

3.2 績效評價模型重新設計

目前，河長制主要從制度建設、組織架構層面建章立法形成規范，取長補短設計考核指標。盡管這是不可或缺的必備環節且屬構建體系的根本，隨著生態河道治理的迫切要求及經濟社會的快速發展，吸引更多的社會力量參與已成為河長制體系的運轉趨勢，共同由居民、企業和政府來完成。

本研究堅持問題導向以公平性、權威性、客觀性為原則，針對存在的治理評價、運營維護、河長履職、治理投入等突出問題重構河長制績效評價模型，如圖1所示。

圖1 基于平衡記分卡的河長制績效評價模型

將河長制績效評價從新的平衡記分卡模型的視角加以探析，細化所有的二級指標及解析一級指標內涵，在此基礎上落實具有實操性、可度量、具體的三級指標，為后續工作開展及政府職能部門決策提供科學指導。充分考慮寬甸縣的實際需求，設計24個具體指標和10個二級指標搭建平衡記分卡河長制績效模型評價體系，如表3所示。

表3 平衡記分卡河長制績效模型評價體系

河流治理評價、河長制運營維護、河長參與工作和河流治理投入為新建河長制績效評價體系的四個一級指標，較原評價體系刪減了工作制度建設和落實及組織體系建設指標，將其以基礎性條件參與績效評價，并對原評價體系的保障措施落實與考核獎懲機制指標重組、歸類至河長參與投入指標。平衡記分卡河長制績效模型新增河流治理評價與治理投入指標，注重績效結果的反饋和經濟技術的投入。

1)河流治理投入指標。主要從人力成本、社會需求、資金投入的角度反映河長制管理運行形成的經濟結果，其中重難點項目技術投入占比是指該條河流總投入中執法監管、水生態修復、水域岸線保護、水資源保護、水環境治理、水污染防治等6大項目投入所占比例。

2)河長參與工作指標。主要以河長學習與成長、履職與成長為基準點反映河長的主管能力，注重河長座談會次數、業務培訓次數和年度巡查率指標，科學合理的賦予指標權重及全方位描述河長履職情況。

3)河長制運營維護指標。主要反映在技術宣傳保障、督查考核保障方面河長制運營的實施情況，借助寬甸縣河道水質應用程序搜集河長宣傳教育信息刊登率、督查問題個數、水質監測數據完整度等過程指標，實現信息化管理。

4)河流治理評價指標，主要從治理效果、社會、公眾的角度合理確定反饋意見，為決策分析河長制提供戰略依據。其中，采用加權平均法確定的河道月尺度綜合評價得分值作為河道水質綜合評價提升率。

3.3 平衡記分卡模型的特點

較大多數企業、政府對人才激勵和組織績效等研究，本研究在河長制管理中應用平衡記分卡模型，突破傳統思維順應生態文明建設的時代發展趨勢，其特點包括:①增加了財務指標，財務指標在河長制績效評價體系中發揮著監督政府部門資金落實的功能，并為戰略目標完成與河長制投入的衡量提供參考。②重視績效反饋，雖然每年都會調整重點治水任務，但最能直觀反映河道治理成效的指標仍以河道水質的提升、媒體評價及群眾滿意度為主。通過加強污水零直排、河道清淤和水質監測等措施，可有效改善水質以及提升群眾獲得感和社會滿意度。③管理模式信息化。丹東市寬甸縣河道管理已基本實現信息化，實施公開數據，接受社會公眾建議和監督，適當增添定量指標、減少定性指標，利用河道水質應用程序提升評價體系的可操作性和客觀性。

4 結 論

構建與實施新河長制績效評價模型，對促進綠色發展和建設生態文明發揮著積極作用。通過應用新模型可降低河道治理成本、加強水質改善力度及提高河長績效管理質量，對此還要從健全考核指標體系、優化領導資源配置，有效控制人力成本、加大資金投入力度、探索公眾參與工作機制、弱化河長制權力制度等方面做好配套工作。

根據我國水環境管理現狀和國外流域治理經驗，充當“守夜人”角色的堤防政府要把握好政府、社會、地方、中央之間的協同關系，結合新型績效評價體系樹立全局系統性河長制細微，為優化決策寬甸縣河長制管理提供指導。