新時代構建食品安全監管體系的必要性及策略探究

馮艷娟

鄭州商學院（鄭州 451200）

近年來，“毒牛奶”“毒膠囊”“瘦肉精”“地溝油”“塑化劑”等重大食品安全事件頻發，引起國內外的廣泛關注，食品安全逐步由技術問題演變成經濟問題，甚至社會問題[1]。2013年中央農村工作會議上，習近平總書記明確提出“用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾‘舌尖上的安全’”。2013年，黨的十八屆三中全會進一步把食品安全納入國家公共安全體系，明確提出要從新的高度完善統一權威的食品安全監管機構，建立最嚴格、全過程覆蓋的監管制度。2015年5月29日政治局集體學習時，習總書記再次重申“四個最嚴”要求。由此，從中央到地方以增強食品安全監管統一性和專業性，加大全國范圍內食品安全監督管理工作，取得良好成效，中國食品安全事故發生概率有所下降。然而，中國食品安全監管的長效機制并未得到有效建立和有效發揮功能，食品安全事件爆發呈現出階段性特征，全國食品安全監管仍面臨嚴峻形勢，嚴重影響社會大眾的身心健康和國民經濟的良性發展[2]。頻發的食品安全事件不斷拷問著食品監管的及時性和有效性，廣大群眾對我國食品安全問題的關切度與日俱增。加強食品安全監管既是維護居民日常消費安全的現實需求，也是推動食品工業健康可持續發展的基本要求，更是實現中國經濟高質量發展的前提和基礎。如何加強食品安全監管、維護居民食品消費健康與安全，成為社會各界關注的焦點。

1 中國食品安全問題成因分析

1.1 契約不完全因素

不斷暴發的食品安全事件引起各界高度關注，從中央到地方建立起更為嚴格的監管機制，制定了更為嚴厲的處罰措施，但始終未能有效遏制食品安全事件的發生。為此，眾多學者展開大量研究和討論，普遍認為契約不完全性因素是食品安全問題頻發的一個重要原因，也是基于企業視角下的根本性原因。現有理論表明，食品安全問題的根源在于企業中廣泛存在的契約不完全性因素[3-4]。契約不完全性：一是由于信息不完全，部分食品質量信息存在不可預測性或不可描述性[5]；二是由于信息不對稱，部分食品質量信息存在不可觀測性或不可鑒別性[6]。契約不完全性會誘發道德風險和逆向選擇問題的出現，道德風險即食品原料供應商或制造商刻意降低質量，甚至以次充好、制假販假。中國社會信用體系建設尚有不足，企業誠信意識缺失是普遍現象，道德風險幾乎沒有更好的機制去扼制；逆向選擇即由于消費者難以識別食品質量，提供高質量食品的企業被逐出市場，或被迫改為生產低質量食品[7-8]。

1.2 食品產業鏈因素

隨著食品工業化的快速發展，食品產業鏈已經從傳統的小型商貿流通鏈擴展為“農田/養殖-物流-分銷-終端消費”的大型產業鏈，從單一的縱向食品產業鏈逐步擴展至橫向環節，形成立體化的食品產業鏈生態。在此過程中，食品從初級加工到深加工，從原產地到餐桌，期間經歷環節過多，包裝分揀、營養保存、倉儲物流等每個環節都有存在質量、衛生等不達標的可能，食品安全保障難度系數增加（見表1）。有研究指出，食品“從農田到餐桌”的食品產業鏈變長，加大食品安全問題發生的概率，并成為導致食品安全監管失效的一個因素[2,9]。前端環節過多，無法保障食品安全，而進入流通消費環節，由于消費者缺乏必要的知識和鑒別能力，以及相關商品信息不對稱，食品中與安全密切相關的信息很難被消費者獲悉，而使得食品安全問題風險重。

表1 食品安全問題——按產品類型和在食品系統內發生的點分類

1.3 城鄉發展不均衡因素

世界范圍內的城鎮化發展經驗表明，食品安全問題與地區城鎮化進程密不可分，農業人口數量下降到總人口50%以下時會集中暴發食品安全問題。中國正處于高速城鎮化進程中，2018年常住人口城鎮化率59.58%，集中暴發食品安全事件的概率處于較高水平。黨的十八大以來，中國食品安全總體形勢穩定向好，同時也存在消費需求日益增長與供給質量不高、大產業與弱監管、城鄉發展不均衡的深層次矛盾[10-11]。中國城鎮化加速發展，在追求經濟高速發展的過程中忽略食品安全監管等一系列看似淺層次的矛盾問題，但在隨后的社會治理過程中發現這類問題已經開始制約經濟的高質量發展，成為建設城鄉一體化協同發展機制的障礙。城鎮化的快速發展導致原有的城鄉產品雙向流通機制被打破，新的流通機制尚未建立，大量的城市消費需求引發供應不足，不法行為容易滋生。如紐約1858年暴發的造成近8 000名兒童死亡的“泔水奶”事件，便是因為城市化快速發展，城市人口對鮮奶需求大量提升，而農村供應不足，一些不法商人開始通過催乳、摻假手段生產“兒童衛生奶”。

此外，城鎮化的快速發展引導農村人口向城鎮轉移，傳統農業生產模式轉向現代化的機械化生產方式，以往依靠大量農村勞動力投入的產出方式被依靠農藥、化肥、營養素等大量使用以獲得高產的方式而取代（見圖1）。在農業生產環節，企業違規排放“三廢”，并大量使用農業投入品（見表2和表3），造成食品內源性污染。數據統計顯示，2014年全國土壤污染點位超標率達16.1%，全國每年消費農藥超過30萬 t，占全球不足10%的耕地要消耗掉世界1/3的化肥[13]。雖然，中國加大環境保護力度和環境違法處罰力度，但依然造成的環境污染和資源浪費短時期內并不能得以根除，后續還需支付大量修復和保養成本，在未能遏制住新的污染情況下，食品安全問題依然堪憂。

圖1 全國農藥施用強度指數等級

表2 2008年與2016年中國登記農藥制劑產品主要劑型分布（按登記產品統計）

表3 2017年全國土壤無機污染物超標情況統計

2 新時代構建食品安全監管體系的必要性剖析

2.1 加強食品安全監管有利于打破食品安全問題惡性循環怪圈

食品安全狀況下降會阻礙經濟發展、影響社會平衡[16]。中國食品安全問題久攻不破，食品安全監管呈現出越管問題越多的現象，問題就在于我國食品安全問題已經形成一種惡性循環（見圖2），單純從某一環節入手無法有效攻克難題。食品安全的源頭在于市場經營者的良性自覺，拉動力在于消費者的安全意識，約束力在于國家法律法規及其執行者[17]。為此，加強食品安全監管，以更加完善的監管體系介入，通過有效制度設計加強約束，對有序打破食品安全問題惡性循環具有重要作用。

2.2 加強食品安全監管是新時代健康中國的重要內容

食品安全是民生之本、社會穩定的根基，也是社會和諧、善治的重要標志，讓人民吃得放心是新時代中國食品安全監管的基本出發點，也是最終目標[17]。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”，健康中國戰略由此形成。作為健康中國的重要組成部分，食品安全的重要性不言而喻。隨著越來越多的食品安全事件發生，加強食品安全監管刻不容緩，切實推行健康中國戰略實施，監管必須先行。中國食品安全監管存在諸多不足，監管執行不力、協同程度不高、過程監管缺失等問題突出，地方監管流于形式、監管環境不佳等難題十分明顯，嚴重阻礙中國食品安全生產消費環境的構建。因此，需著力加強食品安全監管，切實推動健康中國戰略實施，保障國民健康。

2.3 加強食品安全監管是新時代經濟高質量發展的重要內涵

中國經濟發展進入新時期，經濟發展從高速規模增長向有內涵轉型，既要規模的增長，更要環境友好、資源節約，同時居民的生活質量應當得到極大提升。居民食品消費的健康與安全成為經濟高質量發展的重要體現，加強食品安全監管進入新的階段。加強食品安全監管、維護健康市場秩序、營造良好食品生產和消費環境、體現中國經濟高質量發展的基本內涵，對促進中國經濟可持續發展意義非凡。

3 現階段食品安全監管體系的構建及存在的不足

3.1 監管體系構建完備但監管功能發揮失效

中國已建立起包括食品安全市場準入制度、食品安全認證認可制度、食品安全召回制度及食品安全行政問責制度等在內的食品監管制度體系。但在實際執行過程中，存在監管執行力差、協同監管程度不高、過程監管欠缺、信息共享與披露機制不健全等問題，其原因體現在監管環境、監管主體的認知和行為、制度等諸多方面[12]。與此同時，中國制定包括《食品安全法》《產品質量法》《食品添加劑生產監督管理規定》等相關法規，對加強食品安全監管起到重要作用。研究發現，現行的法規在食品監管中呈現出短期有效、長期無效的尷尬局面，意味著法律制定和法律執行之間存在“兩張皮”的情況，而且不具有長期威懾力[18]。

3.2 食品業大產業與弱監管之間矛盾凸顯

食品產業是中國國民經濟支柱產業，對促進國民經濟發展貢獻巨大。2018年，全國規模以上食品工業企業主營業務收入8.1萬億元，同比增長5.3%，實現利潤總額5 770.9億元，同比增長10.8%[19]。同時，食品產業中有從業者6 000余萬人和農民2.3余億人，食品產業逐漸發展成為集農業、加工制造業、現代物流業于一體的、增長最快、最具活力的國民經濟支柱產業之一[20]。但與之矛盾的地方在于，中國食品企業數量大規模小、從業者素質低且誠信守法意識不足，加之企業區域分散不規律，導致產業素質系統性薄弱。與此同時，這種大產業與中國廣闊的區域形成鮮明對比，監管范圍廣，監管成本高，且市場情況復雜，導致監管難度不斷增加。

4 加強食品安全監管的策略建議

4.1 強化地方監管主體功能發揮

中國食品業發展存在著大產業和弱監管之間的矛盾，地方食品安全監管功能缺失，導致食品安全事件頻發。加強食品安全監管重點在地方監管的加強，過去的政績考核體制過于關注經濟發展速度和規模，對發展質量和可持續性發展考核不足。為此，逐步轉變地方經濟發展評估標準，將食品安全生產消費納入發展體系當中，樹立科學發展理念。同時，強化食品安全行政問責制度執行成果，建立終身問責制，避免“舊賬”遺留而無法解決。總體上，形成中央和地方混合治理，以中央為統籌監督，以地方為監管主體的協同監管機制。

4.2 構建食品企業社會信用評價體系

社會信用評價體系缺失使得食品企業不受監督或接受較少監督，企業所需支付的違法違規成本過低，對社會造成的負面影響所受處罰較輕，導致整體監管效果不佳。為此，著力構建食品行業社會信用評價體系，建立食品行業征信數據庫，將食品企業納入評級體系接受公眾監督，對其違法違規行為、不合格產品等信息進行記錄，并據此對其進行信用評級。同時，將食品企業信用評級結果與銀行融資、發債上市、貿易合作等經營活動、籌資活動、投資活動相關聯，實現信用定價，培養企業誠信意識。

4.3 構建食品全供應鏈信息披露機制

契約不完全性誘發逆向選擇和道德風險，消費者無法突破信息不對稱機制的負面效應，加強食品安全監管其中很重要的一個環節就是強化食品信息的獲取。為此，搭建食品全供應鏈信息披露機制就顯得十分必要。食品全供應鏈信息披露制度是一個可以促成食品市場從混同均衡變成分離均衡的抵消性機制，是提高市場效率且增進社會福利的可行技術手段和制度安排。借鑒藥品監管經驗，食品監管實現全鏈可追溯，建立每個環節的信息披露機制，包括產地、生產者、倉儲、物流、品質等信息，消費者依據披露機制可及時獲取食品渠道及安全性結果。同時，對食品安全事件進行有效問責，建立更加明確的問責制度，理清責任邊界，強化食品安全監管。

5 結語

各類食品安全事件頻發使得廣大居民對中國食品安全監管效果產生嚴重質疑，造成較為嚴重的負面影響，加強食品安全監管刻不容緩。食品安全問題根源于契約的不完全性，受食品產業鏈的影響，并在中國城鄉發展不均衡的背景下被擴大化，使得食品安全問題更加復雜，監管難度增加。加強食品安全監管有利于打破食品安全問題惡性循環怪圈，是新時代健康中國的重要內容，更是新時代經濟高質量發展的重要內涵。然而，中國食品安全監管體系構建完備但監管功能發揮失效，食品行業大產業與弱監管之間的矛盾使得監管效果不佳。基于此，應從加強地方監管主體功能發揮、食品企業社會信用評價體系構建及食品全供應鏈信息披露機制建設等方面著手，提高食品安全監管效率。