關于國家森林公園總體規劃中土地利用的一些思考
——以國有林場和國有林區內國家森林公園為例

李秀英

(林產工業規劃設計院，北京 100714)

國家森林公園是我國自然保護地體系中重要的組成部分。截止2018年1月，全國已建立國家級森林公園881處，規劃面積1278.62萬hm2。國家級森林公園建設在有效保護森林風景資源、弘揚傳播生態文化、滿足公眾美好生活需求、助力精準扶貧等方面發揮著重要作用，取得了顯著成績[1]。

國家級森林公園總體規劃是國家級森林公園建設經營和監督管理的依據[2]。土地利用規劃是國家森林公園總體規劃審批管理的關鍵點，而建設用地指標則是國家森林公園建設部門的關注點，國家森林公園新增建設用地一般不超過國家森林公園總面積的2.5%。

1 國家森林公園土地利用分類存在的問題

國家森林公園總體規劃規范雖然對土地利用規劃內容進行了說明，但卻并未對土地利用分類應采取的標準進行說明[3]。長久以來，由于規劃人員不同的專業背景，采取不同的土地利用分類標準，有些采用國土部門的土地利用分類標準，有些采用《林地分類》中的土地利用分類標準，有些采用《風景名勝區規劃規范》中的分類標準，有些則是根據自己的理解進行分類。森林公園土地利用分類標準的不統一，給規劃管理和后期建設造成一定的影響。2017年，《土地利用現狀分類》(GBT21010-2017)出臺后，這種情況得到一定的改善[4～6]。

風景名勝區規劃規范將土地類型劃分為風景游賞用地、游覽設施用地、居民社會用地、交通與工程用地、林地、園地、耕地、草地、水域和滯留用地10大類，下分50個小類。

林地分類LY/T1812-2009將林地分為有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、無立木林地、宜林地和輔助生產林地8大類，下分13小類。

2 國有林場和國有林區內國家森林公園土地利用分類

在國有林場和國有林區內建設的國家森林公園，由于其土地利用一直沿用的是林地分類標準。土地利用類型全部為林地分類中的類型，而其中并沒有明確建設用地的類型，因此在土地利用規劃中應對其進行對應轉化。

2.1 國有林場內國家森林公園的土地利用分類

國有林場內建設的國家森林公園，其土地利用類型本底相對簡單，基本全部為林地分類中的類型。以河南嵩山國家森林公園為例，其森林資源調查中的土地利用類型分為林地、灌木林地、疏林地、未成林地、苗圃地、林業輔助生產用地和宜林地集中類型。

表1 嵩山國家森林公園土地利用現狀表Tab.1 Land Use Status Table in Songshan National Forest Park

土地利用規劃中，根據《土地利用現狀分類(GB/T21010—2017)》，結合《林地分類》(LY/T 1812-2009)，將嵩山國家森林公園內的土地類型分為林地、特殊用地和其他土地3個一級類，喬木林地、灌木林地、其他林地、風景名勝設施用地和裸土地5個二級類。其中，喬木林地對應林地分類中的有林地，灌木林地對應灌木林地，其他林地包括疏林地、未成林地和苗圃地，風景名勝設施用地對應林業輔助生產用地，裸土地對應宜林地。

2.2 國有林區內國家森林公園的土地利用分類

國有林區內建設的國家森林公園相對于國有林場內建設的國家森林公園，更加復雜。由于歷史原因，國有林區內的林場多數相當于小型村鎮規模，雖然近些年林場場部已經很少有居民居住，但在森林資源二類調查中，仍將其劃為居民建設用地。以圖博勒國家森林公園為例，其森林資源調查中的土地利用類型有耕地(原林場職工生活所用)、純林、混交林、灌木林地、疏林地、未成林地、采伐跡地、難利用林地、宜林荒山荒地、工礦建設用地、城鄉居民建設用地、供水供電設施用地、道路(交通建設用地)集材道(運材路)、水域、沼澤地、其他土地、巖裸等。

土地利用規劃中，根據《土地利用現狀分類(GB/T21010—2017)》，結合實地情況，對圖博勒國家森林公園內的土地類型進行劃分，對應情況見表2。

表2 圖博勒國家森林公園土地利用現狀表Tab.2 Land Use Status Table in Tubole National Forest Park

3 評價結論與建議

3.1 評價結論

在國有林場內和國有林區內的國家森林公園，其現階段總體規劃中的土地利用分類，應以森林資源二調為基礎，并與《土地利用現狀分類(GB/T21010—2017)》銜接，以便于國家森林公園中建設用地的管控。

3.2 建議

1)未來國家森林公園中的土地利用宜采用國土三調數據

隨著自然資源部的成立，未來自然資源將采用一張圖，國家森林公園等自然保護地的規劃應采用國土三調成果作為底圖，以便于未來管理工作的開展。

2)國家森林公園總體規劃導則中應明確具體的土地利用類型

國家森林公園總體規劃導則正在修訂，建議修訂后，在導則中明確國家森林公園內應該具有的土地利用類型，以及在《土地利用現狀分類(GB/T21010—2017)》中的對應類型，以為國家森林公園的規劃建設和管理提供依據。