檔案機構改革和管理機制研究綜述

董 婕

（揚州大學，江蘇 揚州 225000）

1 文獻檢索結果分析

1.1 年度發文量統計分析

筆者于2019年12月22日在中國知網期刊全文數據庫中利用高級檢索，用“檔案”同時包含“機構改革”為主題詞進行檢索，不對日期進行限制，期刊限制在“核心期刊”之中。共檢索出文獻228篇。但剔除掉一些會議文獻與不準確的檢索結果之后，最早的研究文獻是1993年5月31日，傅華發表的《檔案機構的牌子哪兒去了?》。最新的核心期刊研究文獻為2019年9月18日，徐擁軍發表的《機構改革后檔案工作面臨的問題與對策》。

從“檔案機構改革”主題的總體年度發文趨勢來看，在1992年至1994年是研究開始的階段，也是發文量的一個高峰。1994年之后，發文量逐漸下降并呈現一個較為平穩的趨勢。2018年至今，發文量又出現大量增長的趨勢并出現最高峰。筆者認為可能是由于我國在建國初期并無國家檔案管理機構，1985至1993年國家各級檔案行政管理機構逐漸列入政府序列，檔案工作開始漸漸走上正軌，因此關于檔案機構的研究也逐漸增加。1993年之后，我國開始實行局館合一的模式，機構設置趨于穩定，相關的研究也漸漸呈現穩定的趨勢。2018年以后，我國原本的檔案機構設置不再適應新形勢的要求，出現許多不足之處，檔案機構又開始了各項改革事務。因此，在2018年之后相關研究也出現了一個高峰，加之各種會議和政策文件，2018年至今，相關文獻發文量呈現快速的增長。

筆者又于同日期，在知網的期刊文獻全文數據庫中使用高級檢索，不對日期進行限制，選取核心期刊，對“檔案”同時包含“管理機制”或者“檔案”同時包含“管理體制”為主題詞進行檢索。共檢索出文獻677篇。剔除不準確的檢索結果之后，最早的核心期刊研究文獻為1992年7月1日王光越的《淺析我國檔案目錄工作管理體制的改革》，最新的研究文獻為戴艷清，陳朵的《機關檔案工作的創新性發展——基于兩個政策文本的比較分析》。

該主題的核心期刊文獻的研究開始時間與“機構”相關主題的研究時間大致相同。主要是由于機構與機制雖然是兩個方面，但在檔案管理的開展中卻也是無法完全分割的兩部分，管理機制的建立必定也會涉及機構的設立。該主題的年度發文量大致上呈上升的狀態，2012年至2014年出現一個峰值。筆者大致瀏覽了2012年至2014年的相關文獻，發現許多文獻的關注點都在電子文件的管理機制上。因此，可能是由于在該時期電子文件的發展加快，關于數字化的檔案如何進行管理的問題開始成為研究的熱點。

1.2 文獻被引用情況分析

關于核心期刊中“檔案機構改革”的文獻被引總數為342次，平均被引次數為1.9次/篇。被引次數最高的是2009年4月15日，賀凱，鍋艷玲的《論新中國檔案行政管理機構的設置與改革》。

核心期刊中“檔案管理機制體制”主題的文獻被引總數為1155次，平均被引次數約為4.81次/篇。被引次數最高的是2008年5月18日，劉智勇，張學文發表的《對我國現行檔案行政管理體制的反思與完善》，被引次數為49次。

從文獻被引用情況分析，該主題的研究數量還是比較多的。相對于“檔案機構”的研究來說，“檔案體制機制”發表在核心期刊的數量更加多一些，文獻被引用的平均次數也更多。說明關于“檔案體制機制”的相關研究中，內容質量較高的研究較多。

2 研究起點

2.1 檔案機構的研究起點

檔案機構改革的研究起點大致上始于1993年檔案機構實行“局館合一”的改革之后，加之當時國家經濟建設進入了一個新的發展時期，為了適應新時期的要求，政府許多機構都在討論精簡機構的問題，檔案機構的問題也成為討論的一個熱點問題。對于此次改革大致呈兩種意見。一種是較為肯定的意見，例如，計嘯認為檔案管理機構的撤并，檔案工作人員的精簡是深化企業改革的大勢所趁，人心所向，并不一定就是對檔案工作的削弱，相反卻對檔案工作起到了一定的促進作用。企業檔案和企業檔案工作是一種客觀存在，是一種客觀事實，它不會因為形勢的變化而改變，更不會因為機構人員的變化而消失。（計嘯，1993）；王宸安，孔繁芝提出由于各主管機關與本行業企事業單位的信息、情報處于經常的交融、匯集和流動之中，其負責行業檔案工作統一領導的處，與管理本機關檔案信息實體的檔案室，似可維持現在一個機構、兩種職能的形式。（王宸安，孔繁芝，1993）；檔案機構改革實行局館合一，強化行政管理和保管利用兩種職能，不僅在理論上足可能的，而且在實踐中是可行的，關健是要堅持兩種職能，使兩種職能得到加強。（鮑平原，1996）；另一種是認為存在負面的影響，例如，王勤、羅建軍、蘇清順認為，檔案的社會意識較薄弱的單位，機構改革時，大都采用了撤銷檔案行政機構，把檔案館(室)掛靠其它機構的形式。這可能與檔案工作者的日常工作方法有關。平常就應該注意開發檔案信息資源為經濟建設服務。（王勤、羅建軍、蘇清順，1993）任曉毛認為檔案的機構減少了，業務指導任務反而繁重了。（任曉毛，1994）

筆者認為，在檔案機構改革研究開始的初期，機構的改革必定會受到時代大背景的影響，由于1993年左右政府面對經濟發展的新階段，需要對政府機構進行精簡，以適應社會發展的需要，因此檔案機構的撤并改革在當時的時代背景中是有積極的作用的，關鍵是怎樣使檔案機構的行政與保存兩種職能都不被削弱。當時的研究中，大多數作者也都對此持肯定的態度。

2.2 檔案管理體制機制的研究起點

檔案管理體制機制的研究在開始初期主要有，關于發展過程的研究，潘玉民、李云波將體制改革分為了50年代、80年代、90年代三個時期。同時也提出實行局館合并，這不是原來兩個機構的簡單相加，也不是把原來一個機構的職能轉歸給另一個機構，而是形成一種新型的組織形式，是一次具有深刻意義的改革。轉變職能是這次機構改革的核心。（潘玉民，李云波，1996）；關于機制建立的研究，鄒偉農提出建立依法治檔新機制是適應市場經濟發展的需要，通過建立檔案行政管理系統和檔案實體管理系統建立依法治檔新機制。（鄒偉農，1994）劉東斌針對“條塊分割”的不足，提出建立文件中心和建立“分級統一管理”的管理體制來建立“統一管理體制”。（劉東斌，1996）；也有學者提出要建立激勵機制，例如李正寧認為，必須建立激勵機制，通過目標管理，建立激勵制度等激勵檔案人員竭盡才能做好檔案管理工作，以充分實現檔案的社會價值。（李正寧，1994）

對于此階段的體制研究中也涉及了關于機構建立的探討，因為機制的建立和機構是相輔相成的關系，共同構成完整的檔案管理系統。研究初期針對當時的改革提出了一些建議，能夠立足市場經濟的大背景，但還相對保守。

3 研究進展

3.1 檔案機構改革的研究進展

大致在1996年之后，關于“檔案機構改革”的研究逐漸呈現一個平穩發展的趨勢。其中，有關于檔案機構歷史發展的研究，例如，賀凱，鍋艷玲大致將新中國檔案行政管理機構的設置分為了七個階段。并認為我國各級檔案行政管理機構一直保持的局館合一模式有利有弊。近期，可以繼續保持局館合一模式，利用各級檔案局（館）普遍建設新館這一時機，漸漸地把館突出甚至獨立出來。關于檔案一個機構兩種職能的演化，張帆認為，60多年來，多數市縣檔案局館在隸屬關系上時有變化，局與館時有合分，但檔案局館所擔負的職能并沒有根本性改變。（張帆，2012）現行“局館合一”的檔案行政管理模式至少有4種不同版本，在實際運行中存在著諸多問題與弊端，張曉培分析了產生這些問題的原因，并從實行雙重領導，穩定隸屬關系；行政管理與業務管理分開，局館分立；效能第一，省市縣各級檔案管理機構不強求統一；管理體制多樣化等方面提出了問題的解決之道。（張曉培，2016）；對于檔案機構的人員，局館關系明晰后，作為事業單位的檔案館，其內部人員應為事業編制，有專業技術職稱，無行政級別，以淡化官僚思想、強化服務意識（賀凱，鍋艷玲，2009）；關于檔案中介機構的研究，吳玲、鄭金月認為檔案中介機構是社會主義市場經濟條件下檔案事業管理體制的一種改革和完善，是檔案管理部門職能轉變的土壤和承接者，是社會檔案服務需求日益增長的一個必然結果。（吳玲、鄭金月，2004）。

1996年之后，關于核心期刊中檔案機構改革的相關研究數量并不多，但出現了一些發展歷程的相關研究。在市場經濟不斷發展的環境下，檔案中介機構的研究也開始出現。在許多研究文獻中都對當時局館合一的機構設置進行了反思，提出了其責任不明、職責弱化等問題，但沒有進行深入的思考，沒有提出一個體系化、具體化的改進 意見。

3.2 檔案體制機制的研究進展

在1996年之后，關于檔案管理體制的研究數量漸漸下降但年度數量較為平穩。主要有關于我國檔案成就的研究，丁華東，竇曉光從形成國家檔案管理體制，具有中國特色的集中制領導體制，初步推行了宏觀管理、分類指導、依法治檔的檔案管理運行機制，萌發和催生了一批新型檔案業務和服務機構四個角度論述了相關成就的意義。（丁華東，竇曉光，2003）；對當時檔案管理體制不足的分析研究，孟曉華提出檔案管理體制條塊分割問題，集中統一原則與條條之間的沖突，檔案館各自為政現象提出相應對策，穩定檔案最高行政機構隸屬關系，統一全國檔案機構的隸屬關系、編制序列，科學設置檔案局(館)序列，加強對私人檔案管理，由直接、命令、靜態向間接、服務、動態管理方式改變等。（孟曉華，2003）；朱玉媛提出，市場經濟中人事檔案管理體制改革改分散多頭管理為集中統一管理，改管理分級過細為管理適度分級或不分級，改單一管理為分類管理。（朱玉媛，1999）；中外檔案事業管理體制比較與研究，劉洋通過對我國與俄羅斯、法國的集中式，英國的分散式體制進行比較不同國家的優勢和不足，取長補短，完善我國的檔案管理體制。（劉洋，2011）

筆者認為檔案管理體制機制的研究在發展中漸漸成熟，目光也開始關注國外，能夠用更加開放的視角去看待檔案管理體制，也提出了相對更加具體的體制建立對策。

4 最新研究進展

4.1 檔案機構改革的最新研究進展

檔案機構改革的最新研究進展是基于2018年國家機構的改革進行的，但在檢索結果中，有很大一部分是在機構改革的背景下研究檔案工作怎樣開展。關于檔案機構的最新改革的研究中，錢毅的觀點是，檔案機構改革對檔案機構專業能力建設提出的新要求檔案機構專業能力是指檔案機構對檔案資源對象實施全面管控的綜合素質，具體表現為檔案管理設施設備、檔案管理系統、人員、資金等形式。（錢毅，2019）胡鴻杰的觀點是，梳理檔案機構發展及相關研究的基礎上，分析歷次機構改革的背景及實質，探討2018年黨和國家機構改革對檔案機構、檔案職業發展的職能優化、良性發展等積極作用和深遠影響。（胡鴻杰，2019）

由于2018年國家機構進行了最新的改革，因此近兩年的相關文獻出現了增長，但針對檔案機構的研究比較少，大都是關注檔案工作怎樣輔助其他機構改革。但權威學者的觀點中還是較為認可此次改革的。筆者認為曾經的檔案機構設置是在特定的時代背景下形成的，因此在新的時代環境下已經不適合新形勢的發展，因此此次改革還是十分有必要的。檔案機構在設置上應職責分明，同時強化檔案館的文化公益性質的職能。相關研究還比較宏觀，應當更具體的對檔案機構如何建設一個責任體系，如何強化兩種職能，以適應時代的發展，不被邊緣化等問題進行研究。

4.2 檔案體制機制的最新研究進展

近兩年該主題的核心期刊文獻數量相對于前兩年一定程度上減少了，有對管理體制演變的研究，徐擁軍，張臻，任瓊輝將管理體制的演變劃分為四個階段，并提出在堅持“統一領導，分級管理”的原則下，推進局館分離，統籌優化檔案部門與相關部門的職責關系，推進政社分開，發揮社會組織作用等改進方向。（徐擁軍，張臻，任瓊輝，2019）；對體制現存問題的研究，例如我國科技檔案管理思想意識落后，法規標準缺失；科技檔案工作監督管理力度小，納入與驗收制度未健全；科技檔案收集歸檔難度大，開發利用程度低，資源整合共享困難；科技檔案組織機構不健全，人才隊伍無保障等觀點（徐擁軍、張斌，2016）；對國外管理機制的研究，張靜、范冠艷對比中外兩國政府語境下電子文件和電子文件管理定義的基礎上，系統分析了聯邦政府電子文件管理機制中的相關單位及其職責，并總結歸納了該機制法律護航、管控有力、基礎扎實的特點，為我國電子文件管理機制的完善提供借鑒。（張靜、范冠艷，2018）丁子涵、張斌通過對國外企業文件和檔案管理法律法規及其參與主體和職責的梳理，揭示出國外企業文件和檔案管理運作機制。并認為在檔案主管部門主導的框架下，我國企業文件和檔案治理模式可以采納國外模式中剛柔并濟的手法。一方面，運用法律手段，加強監管，促使企業自覺將外在法律遵從要求納入企業內部治理中。另一方面，積極推行企業文件和檔案網絡化、社會化的柔性治理機制。（丁子涵、張斌，2016）。

雖然文章數量上有所下降，但在研究深度上較之前的階段更加深入，研究范圍也更廣泛，許多學者都借鑒了國外體制的一些優勢。但相關研究仍比較少，研究方法也大多是定性研究，比較保守，沒有大的突破和創新。

5 研究評述

綜上所述，以上兩個主題的研究整體上數量較少，但在研究發展過程中不斷深入，越來越開放化和具體化。在研究歷史發展過程上，更加關注國家對機構劃分的變遷來劃分階段，對歷史的發展的梳理較為清晰。在現狀及問題的研究上，大都用比較宏觀的角度去看待問題，從具體的管理方式上入手的還比較少。筆者認為體制的研究雖然是宏觀的，但如果要建立具體的管理體制，還應當更加具體地去分析當下存在的問題，建立更加分工細化的管理體系，在這一方面，制度、法律、機構、人才等都是不可忽視的部分。在對國外相關領域的研究中，較為客觀地看待我國與國外的差異與共性，指出了我國的機構設置和體制是在我國的特色社會主義環境中形成的，具有其特性。

筆者認為，我國的檔案機構和體制都是在我國特定的社會環境中形成和發展的，存在其值得肯定的地方，也取得了很多成就。但在當下我國社會時代新環境，對其進行調整和改革是必要的。局館分離的機構設置更加能促進檔案事業的發展。但應當堅持“統一領導，分級管理”的原則不變。同時，機構的變化只是外在條件，其核心還是職能。應當更加關注檔案機構的行政職能與保管、“社會記憶”構建的職能如何加強，并且合理平衡。