國家森林風(fēng)景道發(fā)展理念與機制研究

李 磊，徐 婷，王 涵，王顯光，石 峰

（1.交通運輸部科學(xué)研究院，北京 100029；2.中國城鄉(xiāng)控股集團(tuán)有限公司，北京 100029；3.中國林產(chǎn)工業(yè)協(xié)會，北京 100013）

0 引言

在交通強國戰(zhàn)略背景下，我國交通發(fā)展將由追求速度、規(guī)模向更加注重質(zhì)量、效益轉(zhuǎn)變，深化交通運輸與旅游融合，推動旅游風(fēng)景道發(fā)展成為交通強國建設(shè)的重要內(nèi)容之一。在國家公園體制的建立和天然林全面禁采等政策推動下，廣大林區(qū)對生態(tài)旅游發(fā)展顯示出更加迫切的需求。與此同時，隨著大眾旅游時代的到來，適合自駕出行的自然風(fēng)景線的供給和需求之間的矛盾日益突出。為適應(yīng)以上行業(yè)發(fā)展新特征，提出“交通+旅游+森林”融合發(fā)展新理念——國家森林風(fēng)景道，是對交通運輸與旅游融合發(fā)展理念的進(jìn)一步延伸，有利于提升交通運輸?shù)纳鐣r值，豐富我國旅游風(fēng)景道建設(shè)的內(nèi)容與內(nèi)涵。

風(fēng)景道的起源和實踐主要在美國，相關(guān)研究成果大多來自美國[1]。風(fēng)景道概念的來源可追溯到19 世紀(jì)60 年代，美國風(fēng)景園林設(shè)計師Freder?ick Law Olmsted 在完成一系列用道路連接休閑空間的項目之后，提出了“線性公園道”（Linear Park Way）理念[2]。在此基礎(chǔ)上，逐漸衍生出公園道（Parkways）、綠道（Greenways）和風(fēng)景道（Scenic Byways）等具有生態(tài)建設(shè)、旅游休閑和交通功能的線性空間發(fā)展概念。這些概念內(nèi)涵互有重疊，各有偏重，形成一個綜合性研究和實踐方向[3]。國外相關(guān)研究早期主要關(guān)注概念界定、功能構(gòu)成、景觀評價等。隨著美國國家風(fēng)景道計劃（National Scenic Byways Program）的推動，規(guī)劃設(shè)計、營銷及管理制度等方面的研究成為主流，逐漸形成包括基礎(chǔ)理論、評價標(biāo)準(zhǔn)、政策法案、管理體制、開發(fā)運營、市場營銷等方面的一整套風(fēng)景道理論體系和數(shù)量龐大、類型豐富的風(fēng)景道實踐體系[4-5]，國家森林風(fēng)景道（National Forest Scenic Byways）就是其重要組成部分之一。

在國內(nèi)，建筑、城市規(guī)劃和生態(tài)學(xué)科于20世紀(jì)80年代引入“綠道”概念。1985年，葉盛東發(fā)表論文介紹了美國綠道的概念、功能及組織體系[6]。其后，劉濱誼等、周年興等對綠道在國外的研究進(jìn)展及其在生態(tài)、城市規(guī)劃和風(fēng)景園林等學(xué)科的應(yīng)用展開深入研究[3,7]。在2000—2010 年間，國內(nèi)形成綠道研究高潮。1999 年，吳必虎等首次在我國將“風(fēng)景道”一詞用于旅游學(xué)研究[8]。之后，余青等將美國國家風(fēng)景道計劃的發(fā)展理念、制度與相關(guān)實踐引入中國，并推動了相關(guān)項目的規(guī)劃與實施[9]；程逸楠等根據(jù)我國現(xiàn)狀提出旅游風(fēng)景道的發(fā)展對策[10]；朱高儒等提出中國風(fēng)景道體系構(gòu)建的設(shè)想[11]。旅游公路是具有我國特色的類風(fēng)景道發(fā)展理念。劉保鋒研究提出推動旅游公路從作為支撐旅游發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施向旅游交通產(chǎn)品建設(shè)轉(zhuǎn)變[12]；孟強、葛亮等、蔣貴川等從旅游公路概念、存在的問題及規(guī)劃設(shè)計方法方面開展了相關(guān)研究[13-15]。

整體而言，美國風(fēng)景道的理論研究與實踐基本同步發(fā)展，實踐催生發(fā)展理念，相關(guān)理論、制度、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃研究則長期推動實踐的不斷完善。國內(nèi)風(fēng)景道相關(guān)理念是舶來品，相比而言，理論研究發(fā)展較快而實踐相對滯后，對國家發(fā)展政策的影響力以及相關(guān)實踐的推動力還比較弱。

美國風(fēng)景道體系的發(fā)展歷程、美國國家森林風(fēng)景道的建設(shè)理念及相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)和實踐，對我國發(fā)展國家森林風(fēng)景道具有很好的啟示和借鑒價值。為此，本文將采用對比研究的方法，深入分析當(dāng)前我國提出“國家森林風(fēng)景道”發(fā)展理念的背景、發(fā)展面臨的問題和發(fā)展的必要性，并以美國國家森林風(fēng)景道計劃和相關(guān)案例為參照，嘗試提出符合我國國情的發(fā)展機制建議。

1 我國“國家森林風(fēng)景道”發(fā)展理念提出的背景、發(fā)展面臨的問題與發(fā)展必要性

1.1 相關(guān)行業(yè)背景

自2017年《關(guān)于促進(jìn)交通運輸與旅游融合發(fā)展的若干意見》[16]發(fā)布以來，“交旅融合”成為我國交通行業(yè)發(fā)展的熱點和特色理念。2019 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《交通強國建設(shè)綱要》[17]，提出要深化交通運輸與旅游融合發(fā)展，把“旅游風(fēng)景道”作為加速新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展的重要內(nèi)容之一。在交通強國建設(shè)試點政策驅(qū)動下，新疆、山西、浙江、安徽等省區(qū)相繼提出了交通運輸與旅游融合發(fā)展試點建設(shè)方案，未來3～5年時間，將形成各地旅游風(fēng)景道和自駕游精品線路建設(shè)的熱潮。

2019 年，我國實現(xiàn)全面禁止天然林的商業(yè)性采伐[18]。2020年，我國正式確立國家公園制度[19]。國家林業(yè)和草原局同時掛牌國家公園管理局，其職能由原來的木材開采為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)資源保護(hù)和利用為主。大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、替代產(chǎn)業(yè)，建立以森林食品加工、森林生態(tài)旅游為主的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系成為全國廣大林區(qū)的主要出路[20]。

2016 年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出打造25條“國家旅游風(fēng)景道”，其中大部分線路的全部或部分都與山林草原相關(guān)，例如川滇風(fēng)景道、大別山風(fēng)景道、大興安嶺風(fēng)景道、東北林海雪原風(fēng)景道等[21]。2013 年，國家旅游局發(fā)布了《風(fēng)景旅游道路及其游憩服務(wù)設(shè)施要求》（LB/T 025—2013）[22]。另外，在全域旅游發(fā)展理念的推動下，旅游行業(yè)相繼在旅居車、自駕游目的地、休閑露營地等方面出臺了政策文件和標(biāo)準(zhǔn)，有力地支撐了旅游風(fēng)景道的發(fā)展。

1.2 面臨的主要問題

在以上因素的推動下，“風(fēng)景道”建設(shè)逐漸在全國各地形成熱潮。與此同時，我國“風(fēng)景道”發(fā)展存在的體系不完善、機制不成熟、戰(zhàn)略不清晰等問題，也給項目建設(shè)在規(guī)范、土地、財政、責(zé)權(quán)等方面帶來了障礙[23]。尚有部分理念、機制和技術(shù)相關(guān)問題待解決。

（1）發(fā)展不成體系，尚未形成統(tǒng)一的清晰概念

20世紀(jì)80年代，美國綠道、風(fēng)景道等概念開始被引入中國，并逐漸形成綠道、風(fēng)景道和旅游公路三個相互交叉的學(xué)科和實踐領(lǐng)域。截至目前，除綠道建設(shè)發(fā)展相對成熟外，旅游公路建設(shè)多數(shù)項目尚處于探索階段，真正落地實施并運營效益良好的項目較少，而旅游風(fēng)景道大多還停留在概念規(guī)劃階段，真正實施的項目很少。我國“風(fēng)景道”發(fā)展尚處于初級階段，未成體系，在社會、經(jīng)濟(jì)和文化建設(shè)中的作用仍顯微弱。

（2）實施主體不明確，尚未形成統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略

行業(yè)之間的融合發(fā)展還不夠深入和廣泛，體制和機制方面存在障礙，尚沒有形成統(tǒng)一的發(fā)展戰(zhàn)略。旅游公路或風(fēng)景道項目實施過程中，項目界線不清晰，實施主體不明確，總面臨到底是交通基礎(chǔ)設(shè)施項目還是旅游開發(fā)項目的問題?！皣衣糜物L(fēng)景道”目前還只是一個空間概念，具體選線、任務(wù)分割、資金來源等都沒有明確的實施路徑。

（3）缺少資金支持，尚未形成有效的“機制”

目前，無論是各級政府還是相關(guān)行業(yè)對風(fēng)景道、旅游公路建設(shè)都非常重視。不過，交通與旅游融合發(fā)展項目中，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門與地方資源管理部門之間仍存在壁壘，各級財政和資源管理部門缺少對“風(fēng)景道”建設(shè)的支持政策和合作機制，缺乏有效的推動力量。

（4）運營管理模式不成熟，尚未形成真正的“市場”

我國綠道大多屬于公益性公共設(shè)施建設(shè)，能直接產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益較少，而且還需持續(xù)投入維護(hù)成本。旅游公路項目重視基礎(chǔ)的設(shè)施升級改造和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，投入巨大，融資建設(shè)和盈利模式卻都不成熟，運營管理和市場營銷手段都有待完善。相關(guān)項目本身投入與產(chǎn)出不匹配，政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)不到位，政府投不起，社會資本不愿進(jìn)，這也是當(dāng)前風(fēng)景道、旅游公路建設(shè)發(fā)展面臨的最大障礙。

（5）社會基礎(chǔ)不扎實，尚未形成深厚的社會“文化”

首先，盡管我國旅游人口不斷增長，但支撐風(fēng)景道產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會文化氛圍還不夠成熟。截至2018 年底，我國房車保有量僅達(dá)10 萬輛，與美國1 100 萬輛的發(fā)展水平相去甚遠(yuǎn)[24-25]。其次，民眾和社會團(tuán)體參與不足，造成政府決策缺少協(xié)商機制，旅游風(fēng)景道發(fā)展缺乏可持續(xù)性。最后，制度不健全，監(jiān)管不到位，個人和企業(yè)違規(guī)成本低，造成自駕游、露營地等新興產(chǎn)業(yè)舉步維艱。例如，房車上高速行駛在我國尚有制度空白，自駕游車主破壞環(huán)境現(xiàn)象屢禁不止，露營地建設(shè)存在違規(guī)現(xiàn)象等[26]。

1.3 發(fā)展的必要性

（1）國家森林風(fēng)景道是生態(tài)文明和以人為本思想的統(tǒng)一

“生態(tài)文明”和“以人為本”二者的出發(fā)點不同，但發(fā)展思想都是以促進(jìn)人、自然、社會和諧發(fā)展為宗旨。國家森林風(fēng)景道建設(shè)可讓二者很好地統(tǒng)一在一起，建立起互為因果的促進(jìn)關(guān)系。以往，林區(qū)道路主要服務(wù)于森林資源采伐；如今，森林風(fēng)景道是為了森林資源保護(hù)和體驗，促進(jìn)人和自然和諧共生。

林區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施與森林生態(tài)建設(shè)在風(fēng)景道建設(shè)中融合統(tǒng)一，而人在這個系統(tǒng)中處于核心地位。一方面，森林風(fēng)景道讓人親近自然，體驗自然，受益自然，能提高人們對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識和熱愛程度；另一方面，森林風(fēng)景道的首要任務(wù)是對自然景觀資源的保護(hù)，通過生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，讓人們感受更真實、更細(xì)微、更神奇的自然生態(tài)，進(jìn)而促進(jìn)人和自然的價值均得以最大化體現(xiàn)，使得二者互相促進(jìn)，和諧共生。

（2）國家森林風(fēng)景道是資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的統(tǒng)一

工業(yè)時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往要付出巨大的環(huán)境成本，似乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間具有不可調(diào)和的矛盾。但是，在新科技和新思想革命的推動下，零排放、低碳社會、綠色發(fā)展成為社會發(fā)展的主流。國家森林風(fēng)景道以發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，資源保護(hù)越到位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿υ酱螅瑥亩鴮崿F(xiàn)資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求之間的統(tǒng)一。另外，越是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，自然和人文資源質(zhì)量越好，國家森林風(fēng)景道發(fā)展的出發(fā)點是更好地保護(hù)，成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，將資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，進(jìn)而成為地方發(fā)展的資本基礎(chǔ)。

（3）國家森林風(fēng)景道是國家文化精神和國際文化形象建設(shè)的統(tǒng)一

道路是一個地方文化的載體，那些承載著國民共同記憶的景觀和文化符號的道路，往往是民族文化精神的圖騰，同時也是國家在國際上的文化象征。例如，我國的絲綢之路和茶馬古道、美國的66號公路等。國家森林風(fēng)景道必然是我國自然和人文景觀的典型代表，每一條風(fēng)景壯麗、文化底蘊深厚的風(fēng)景道都將是國家文化精神的一個基因和國際文化形象的一個像素，形成對內(nèi)的文化凝聚力和對外的文化吸引力。

（4）國家森林風(fēng)景道是人民滿意和國家戰(zhàn)略的統(tǒng)一

國家森林風(fēng)景道建設(shè)的初衷是為了不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需求，同時也是對生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、鞏固扶貧成果、綠色發(fā)展、美麗中國建設(shè)、構(gòu)建“雙循環(huán)”發(fā)展格局及擴(kuò)大內(nèi)需等一系列國家戰(zhàn)略的有力支撐。

2 美國國家森林風(fēng)景道計劃的發(fā)展經(jīng)驗與啟示

2.1 國家森林風(fēng)景道是美國風(fēng)景道體系的重要組成部分

美國國家級風(fēng)景道（包括國家風(fēng)景道和全美風(fēng)景道）、聯(lián)邦行業(yè)風(fēng)景道（國家森林風(fēng)景道、國土鄉(xiāng)野小道、國家公園道）及州級風(fēng)景道在評價標(biāo)準(zhǔn)、資金支持和評選資格方面互相支撐和采信，形成三個層級一體化的發(fā)展關(guān)系[5，27]，可稱為“美國風(fēng)景道體系”（見表1）。

表1 美國風(fēng)景道體系列表

1988 年，由美國農(nóng)業(yè)部森林管理局主導(dǎo)，在穿越國家森林土地中篩選風(fēng)景優(yōu)美、沿線森林旅游資源豐富的道路，命名為“國家森林風(fēng)景道”，并授權(quán)使用統(tǒng)一標(biāo)識（如圖1所示），被官方稱為美國“國家森林風(fēng)景道計劃”（National Forest Scenic Byways Program）。該項目的目的是促進(jìn)偏遠(yuǎn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，展示宣傳美國國家森林和草原自然風(fēng)景，為公眾提供戶外休閑場所，提高民眾保護(hù)自然環(huán)境意識，滿足民眾自駕游休閑需求以及支撐國家風(fēng)景道體系建設(shè)等。1988年，美國命名第一批10 條國家森林風(fēng)景道，隨后20 年間共陸續(xù)命名144 條，包括國家森林系統(tǒng)內(nèi)的高等級公路和普通道路，長度近15 000km[28-29]。由于森林與草原的自然生態(tài)特性，國家森林風(fēng)景道在美國風(fēng)景道體系中占有重要位置，有11條國家森林風(fēng)景道被認(rèn)定為最高級別的全美風(fēng)景道，占全美風(fēng)景道總數(shù)的1/3[30]。

2.2 美國國家森林風(fēng)景道是交通與林業(yè)等多部門合作的成果

圖1 美國國家森林風(fēng)景道標(biāo)識

國家森林風(fēng)景道沿線開發(fā)建設(shè)各類旅游休閑服務(wù)設(shè)施和景點，為游客體驗所在區(qū)域獨特的自然和人文風(fēng)情提供了良好的途徑。近半數(shù)美國國家級風(fēng)景道的部分或全線都處于國家森林區(qū)域，所以，森林管理局成為聯(lián)邦公路局、聯(lián)邦土地管理局、地方交通部門及風(fēng)景道管理組織在建設(shè)和運營風(fēng)景道項目中的重要合作伙伴。聯(lián)邦森林管理部門命名的國家森林風(fēng)景道入選為美國國家級風(fēng)景道、州級風(fēng)景道或印第安部落風(fēng)景道后，就有資格獲得美國國家風(fēng)景道計劃資金支持。2007年度，美國國家風(fēng)景道計劃共為位于11 個州的13 個國家森林風(fēng)景道項目提供了1 700 萬美元的資助。自2005年以來，美國交通部通過聯(lián)邦土地公路辦公室向森林管理局每年撥款20萬美元，為沒有資格獲得國家風(fēng)景道計劃資金支持的國家森林風(fēng)景道項目提供前期啟動經(jīng)費[29]。

2.3 美國國家森林風(fēng)景道經(jīng)典案例——藍(lán)嶺公路

藍(lán)嶺公路（Blue Ridge Parkway）是享譽世界的美國風(fēng)景道典范。這條全長755km 的森林公路（見圖2）于1933 年開始規(guī)劃，直至1987 年基本建設(shè)完成，橫跨弗吉尼亞州和北卡羅來納州，北連仙納度國家公園，南連大霧山國家公園，穿越4 個國家森林、29 個縣和1 個印第安部落居住地[31]。藍(lán)嶺公路被國家公園管理局認(rèn)定為“國家公園道”（National Parkways），被國家森林管理局評定為“國家森林風(fēng)景道”，被聯(lián)邦公路管理局認(rèn)定為“全美風(fēng)景道”，另外，穿越弗吉尼亞州和北卡羅來納州的兩段，分別被認(rèn)定為州級風(fēng)景道[32]。

圖2 藍(lán)嶺公路平面示意圖

在規(guī)劃建設(shè)層面，這條公路是為了彰顯阿巴拉契亞山脈的壯麗風(fēng)景而建，全程隨山脊起伏，充分考慮了公路交通與自然生態(tài)保護(hù)、森林景觀體驗之間的關(guān)系。沿線布置大量觀景平臺、游客服務(wù)中心、野炊區(qū)、旅游紀(jì)念品商店、房車露營地及餐飲住宿服務(wù)設(shè)施[33]，著名的阿巴拉契亞國家步道與其相伴而行，公路和旅游服務(wù)設(shè)施、自然人文風(fēng)景融為一體。

在運營管理層面，各級政府管理部門主要發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)職能，具體管理運營由具有80多年歷史的藍(lán)嶺公路協(xié)會執(zhí)行，其他非政府組織和個人也積極參與日常管理與維護(hù)。從1949年開始每年發(fā)布一版的《藍(lán)嶺公路旅行手冊》，如今已經(jīng)發(fā)展演化為網(wǎng)站、自媒體、互動電子地圖等信息化、智慧化的綜合服務(wù)平臺[33]。藍(lán)嶺公路不再是單純的“公路”和“風(fēng)景”，而是基礎(chǔ)設(shè)施、運營管理、旅游服務(wù)、自然人文風(fēng)景資源一體化的旅游目的地和國家級旅游品牌。根據(jù)美國國家公園管理局監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2019 年全年，藍(lán)嶺公路共接待1 497.6 萬游客，在全美國家公園系統(tǒng)中排名第二[34]，極大地推動了沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 美國國家森林風(fēng)景道計劃帶來的啟示

美國國家森林風(fēng)景道的形態(tài)特征、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等，能給我國國家森林風(fēng)景道發(fā)展帶來如下啟示。

（1）行政體系上：國家、行業(yè)、地方多層次融合發(fā)展。美國國家森林風(fēng)景道是國家、地方、民間組織和民眾共同出資出力，規(guī)劃建設(shè)和運營管理的成果。首先，最重要的因素是國家層面出臺法案和政策支撐；其次，交通行業(yè)主導(dǎo)，完善發(fā)展機制和制度，最大化有限資金補貼的驅(qū)動作用；再次，相關(guān)行業(yè)和地方層面落實資源整合、土地利用、規(guī)劃建設(shè)、配套資金投入和設(shè)施建設(shè)。國家森林風(fēng)景道充分體現(xiàn)了國家、行業(yè)和地方三者自上而下和自下而上兩個方向的融合，代表了美國風(fēng)景道體系三個層級一體化發(fā)展的精髓。

（2）空間格局上：自然人文資源、交通基礎(chǔ)設(shè)施、旅游服務(wù)體系多角度統(tǒng)籌發(fā)展。國家森林風(fēng)景道與其他交通基礎(chǔ)設(shè)施最大的區(qū)別在于風(fēng)景、設(shè)施和服務(wù)的三位一體?！奥贰背蔀椤熬啊钡囊徊糠?，“景”是服務(wù)對象的吸引物，而服務(wù)是“路”“景”融合的黏合劑，三者在空間形態(tài)上統(tǒng)籌發(fā)展，構(gòu)成一個完整的旅游交通產(chǎn)品系統(tǒng)。

（3）社會形態(tài)上：政府機構(gòu)、民間社團(tuán)、普通民眾多系統(tǒng)聯(lián)動發(fā)展。聯(lián)邦政府、州（地方）政府及相關(guān)行業(yè)主管部門，將風(fēng)景道建設(shè)法制化和體系化，從政策、資金和技術(shù)層面提供全方位支撐，但不介入風(fēng)景道的具體管理和運營；民間組織往往是促成創(chuàng)新發(fā)展理念最初的倡導(dǎo)者和實踐者，成為風(fēng)景道運營的主體，同時非政府組織和民眾的廣泛參與，拓展了融資渠道，推動了市場營銷，構(gòu)成了旅游服務(wù)經(jīng)營的主體。三者在保護(hù)和發(fā)展之間形成互相制約和互相促進(jìn)的機制，實現(xiàn)了政府、企業(yè)和民眾利益的共贏。

（4）效益構(gòu)成上：社會文化、生態(tài)保護(hù)、品牌市場多方位全面發(fā)展。歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，風(fēng)景道已經(jīng)成為美國文化的一部分。首先，“風(fēng)景”和“公路”組合成為美國文化符號和精神象征，提高了民眾對本國歷史文化的認(rèn)同感和歸屬感，產(chǎn)生對國家壯麗山河的崇敬感和自豪感；其次，森林風(fēng)景道增加了民眾親近自然、認(rèn)識自然的機會，形成良好的互動，增強民眾對自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識；再次，在這種文化熱潮的推動下，風(fēng)景道、步道、露營地與國家公園等融為一體，徒步、摩托車、自行車、房車等依托風(fēng)景道運行的旅游休閑市場發(fā)展起來，帶動了沿線相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在美國形成了巨大的風(fēng)景道產(chǎn)業(yè)市場，打造出眾多享譽世界的風(fēng)景道品牌。

（5）行為特征上：交通移動、休閑體驗和生活消費三位一體化、共時化。國家森林風(fēng)景道以交通基礎(chǔ)設(shè)施為載體，以交通方式為體驗途徑，以森林自然生態(tài)為體驗對象，形成一種旅游休閑模式整體。該體系最突出的特征是人們在行進(jìn)過程中完成體驗和消費，實現(xiàn)移動目的、體驗?zāi)康暮拖M目的的統(tǒng)一。

（6）發(fā)展模式上：聚焦內(nèi)在品質(zhì)、重視資源保護(hù)、強調(diào)全民參與。國家層面，聚焦在風(fēng)景道沿線資源內(nèi)在品質(zhì)獨特性的認(rèn)定，而非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和標(biāo)準(zhǔn)，甚至對公路等級都沒有特殊要求，以少量財政補貼催化社會資本投入；行業(yè)層面，重視資源的保護(hù)和合理利用，將滿足民眾需求和保護(hù)意識強化結(jié)合在一起；地方層面，重視風(fēng)景道資源內(nèi)在品質(zhì)挖掘、品牌建設(shè)、市場營銷及全民參與，從而促進(jìn)沿線地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

3 基于我國國情的“國家森林風(fēng)景道”發(fā)展機制建議

由于國情之間的巨大差異，美國國家森林風(fēng)景道計劃的成功給我國帶來理念層面的借鑒價值要遠(yuǎn)大于實際操作層面。因此，借鑒美國先進(jìn)理念，以我國國情現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，現(xiàn)對構(gòu)建具有中國特色的“國家森林風(fēng)景道”發(fā)展機制提出以下建議。

3.1 交通運輸、自然資源、文化旅游協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，建立“跨行業(yè)”發(fā)展格局

從我國行業(yè)管理角度看，交通運輸部負(fù)責(zé)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，以及運輸服務(wù)管理和運營；受自然資源部管理的國家林業(yè)與草原局（也是國家公園管理局），是我國生態(tài)旅游休閑資源和土地的主要管理者；文化和旅游部則肩負(fù)文化、旅游產(chǎn)業(yè)和市場的監(jiān)督發(fā)展。圍繞國家森林風(fēng)景道建設(shè)，三者需形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源保護(hù)和利用、市場培育和監(jiān)督相互支撐，缺一不可的融合發(fā)展關(guān)系；從各自行業(yè)社會團(tuán)體入手，推動行業(yè)主管部門對森林風(fēng)景道創(chuàng)新發(fā)展模式的關(guān)注和支持；利用交通運輸、林業(yè)草原和文化旅游等行業(yè)社會團(tuán)體在各自行業(yè)內(nèi)的資源優(yōu)勢和影響力，發(fā)揮其在地方發(fā)展和政府決策之間的橋梁作用；跨行業(yè)聯(lián)合組建國家森林風(fēng)景道專業(yè)委員會，使其作為國家森林風(fēng)景道專業(yè)發(fā)展機構(gòu)，組織制訂評價標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，協(xié)調(diào)地方開展項目試點，廣泛收集社會各層面及群眾意見，推動行業(yè)主管部門出臺相關(guān)扶持政策。整體上，國家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定項目工作框架如圖3所示。

圖3 國家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定項目工作框架圖

3.2 開展國家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定活動，探索“輕資產(chǎn)”發(fā)展模式

推動開展國家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定活動，構(gòu)建項目平臺，推廣國家森林風(fēng)景道發(fā)展理念，遵循“輕開發(fā)，重保護(hù)；輕投入，重產(chǎn)出；輕資產(chǎn)，重品牌”原則。所謂“建設(shè)”并非大規(guī)模建設(shè)開發(fā)，而是按評價標(biāo)準(zhǔn)對參選項目在管理平臺、發(fā)展規(guī)劃、保護(hù)機制、服務(wù)能力、運營管護(hù)、文化品牌、休閑設(shè)施、科教宣傳等服務(wù)性軟硬件系統(tǒng)方面的完善與提升；所謂“認(rèn)定”是在評價標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對參選項目的篩選評價過程，對具有國家代表性并通過“建設(shè)”達(dá)到評價標(biāo)準(zhǔn)的森林生態(tài)旅游景觀廊道，授予“國家森林風(fēng)景道”稱號并向社會推介。基于評價和認(rèn)定需求，構(gòu)建評價與管理體系以指導(dǎo)項目規(guī)范化發(fā)展。

3.3 構(gòu)建國家、省、市三級森林風(fēng)景道體系，建立全域“生態(tài)共同體”網(wǎng)絡(luò)

以國家級森林風(fēng)景道為示范，鼓勵省市兩級森林風(fēng)景道體系建設(shè)，支持成立省級森林風(fēng)景道發(fā)展機構(gòu)，評定管理省市兩級森林風(fēng)景道體系，并作為申報國家森林風(fēng)景道的基本條件。以三級森林風(fēng)景道為媒介，銜接“山水林田湖草”，形成全域生態(tài)旅游交通網(wǎng)絡(luò)體系。國家公園制度下，推動各級森林風(fēng)景道與生態(tài)保護(hù)地的融合，銜接國家公園內(nèi)外交通，在鞏固保護(hù)紅線的同時，推動生態(tài)體驗、科研、教育和娛樂的綜合發(fā)展。

3.4 發(fā)動全社會力量，積極創(chuàng)造條件，建立“社會共同體”架構(gòu)

組建森林旅游交通產(chǎn)業(yè)國家創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟，吸引投資建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計、運營管理的相關(guān)專業(yè)企業(yè)參與國家森林風(fēng)景道的建設(shè)與發(fā)展。同時，成立國家森林風(fēng)景道發(fā)展基金，讓地方整合資源，盤活資產(chǎn)，激活資本，積極倡導(dǎo)政府與社會資本合作模式，使社會資源得到充分和健康發(fā)展，政府、企業(yè)和民眾共同受益。選擇資源優(yōu)質(zhì)地區(qū)，由機構(gòu)、聯(lián)盟和地方聯(lián)合開展項目試點，打造政府、社會團(tuán)體（企業(yè)）、群眾共同建設(shè)、共同維護(hù)、共同受益的區(qū)域發(fā)展平臺。探索國家森林風(fēng)景道自治組織，建立可持續(xù)發(fā)展機制，在管理平臺搭建、發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略制定、運營養(yǎng)護(hù)機制構(gòu)建以及服務(wù)能力、資源保護(hù)和解說系統(tǒng)建設(shè)等方面做出嘗試。

國家森林風(fēng)景道建設(shè)與社會參與各方形成“一頂一基兩支柱”的整體架構(gòu)（如圖4 所示）。所謂“一頂”，即由國家森林風(fēng)景道建設(shè)與認(rèn)定專家委員會發(fā)布認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、實施細(xì)則和管理制度，作為試點項目頂層設(shè)計依據(jù)；“一基”，即由地方政府立項，確定牽頭單位，建立管理平臺，引入發(fā)展基金，以此作為基礎(chǔ)；“兩支柱”，即吸引產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和地方民眾廣泛參與是項目發(fā)展的兩大支柱。

圖4 國家森林風(fēng)景道建設(shè)社會關(guān)系框架圖

3.5 培育多維度森林風(fēng)景道市場，構(gòu)建路域“產(chǎn)業(yè)共同體”平臺

依托國家森林風(fēng)景道建設(shè)，推動第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)在全域旅游發(fā)展背景下的大融合，形成多維度市場格局。第一產(chǎn)業(yè)維度，農(nóng)、林、牧、副、漁產(chǎn)業(yè)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品將成為森林風(fēng)景道沿線的地標(biāo)產(chǎn)品，形成與風(fēng)景道品牌互相支撐的市場格局，即地標(biāo)產(chǎn)品因森林風(fēng)景道具有品牌效應(yīng)，森林風(fēng)景道也因地方特產(chǎn)具有更為豐富的體驗特色和記憶點；農(nóng)林業(yè)、農(nóng)村（林場）和農(nóng)民（林場工人）將分別是國家森林風(fēng)景道市場的主要產(chǎn)品來源、核心空間和從業(yè)主力軍。第二產(chǎn)業(yè)維度，國家森林風(fēng)景道將刺激國內(nèi)房車、自駕游、戶外運動及相關(guān)裝備和服務(wù)市場的發(fā)展；另外，基于森林風(fēng)景道對文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的推動，可提高沿線加工業(yè)的附加值，使地處偏僻的林區(qū)獲得經(jīng)濟(jì)活力。第三產(chǎn)業(yè)維度，國家森林風(fēng)景道能促進(jìn)沿線土地增值和服務(wù)空間擴(kuò)大，推動吃、住、行、游、購、娛全體系服務(wù)市場發(fā)展。

3.6 建設(shè)多元化森林風(fēng)景道文化，建立地方“文化共同體”品牌

為推動森林風(fēng)景道建設(shè)，要從多元角度構(gòu)建森林風(fēng)景道文化體系。首先，建立森林風(fēng)景道本身就是文化的理念。若將森林風(fēng)景道與地方文化建設(shè)整合在一起，則營銷風(fēng)景道就是營銷地方文化，風(fēng)景道將成為地方文化的象征物和旅游吸引物。其次，培育森林風(fēng)景道各類交通體驗方式的粉絲文化，例如，房車旅游、自駕游、自行車旅游、徒步旅游等，促使旅游體驗方式與森林風(fēng)景道形成文化上的關(guān)聯(lián)，把森林風(fēng)景道從文化角度塑造成為健康生活方式的新平臺和新時尚。再次，支持并鼓勵創(chuàng)作與森林風(fēng)景道相關(guān)的影視、音樂、文學(xué)等各類文藝作品，通過全媒體平臺廣泛傳播。

4 結(jié)論

國家森林風(fēng)景道建設(shè)理念的提出，不但反映了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已達(dá)到一定高度，也是我國生態(tài)文明建設(shè)和交通強國發(fā)展的必然需求。基于我國已有的綠道、旅游公路和旅游風(fēng)景道建設(shè)成果，發(fā)揮國家森林風(fēng)景道的媒介和催化劑作用，有利于加速我國廣大林區(qū)社會、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)與文化“共同體”的形成，可促進(jìn)區(qū)域社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益的均衡發(fā)展，和政府、企業(yè)和民眾利益的共贏。

為促進(jìn)國家森林風(fēng)景道發(fā)展，首先，國家層面的頂層設(shè)計是關(guān)鍵，交通運輸、文化旅游和林業(yè)草原跨行業(yè)融合是基礎(chǔ)，建議相關(guān)行業(yè)主管部門聯(lián)合出臺支持政策，通過政策紅利賦能落后林區(qū)，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活存量資源，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎。其次，生態(tài)資源保護(hù)是根本，生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)是目標(biāo)，生態(tài)文明建設(shè)是核心，建議用發(fā)展促進(jìn)保護(hù)，用保護(hù)保障發(fā)展，形成良性循環(huán)，激活推動林區(qū)社會整體發(fā)展的新動能。最后，完善林區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施，催生區(qū)域交通旅游產(chǎn)業(yè)，繁榮地方風(fēng)景道文化，建議廣大林區(qū)所在地積極創(chuàng)建省、市所屬森林風(fēng)景道產(chǎn)品體系，打造具有廣泛影響力的自然風(fēng)景線。

本研究梳理了國內(nèi)森林風(fēng)景道發(fā)展背景和面臨的問題，對標(biāo)美國國家森林風(fēng)景道發(fā)展經(jīng)驗，嘗試性搭建了我國國家森林風(fēng)景道發(fā)展機制的初步框架，由于研究者自身學(xué)科背景和實踐經(jīng)驗的限制，研究偏宏觀、欠具體。國家森林風(fēng)景道發(fā)展任重道遠(yuǎn)，希望隨著項目的開展，能夠吸引更多研究者從更為具體的環(huán)節(jié)，豐富我國國家森林風(fēng)景道理論體系。