帆船安全監(jiān)管問題分析
——以青島市為例

韓丙正

一、引言

近年來青島市海上旅游客運總量基本呈現(xiàn)連年上升趨勢，游客對海上旅游的要求不再是單純的廉價游，一些個性化、高端的旅游項目不斷涌現(xiàn)。隨著《青島市帆船事業(yè)和“帆船之都”品牌發(fā)展十年規(guī)劃（2019—2028年）》的發(fā)布，青島市不斷深化“帆船之都”城市品牌綜合優(yōu)勢，打造與國際接軌的海上運動、海洋文化旅游融于一體的藍色經(jīng)濟，中國家庭帆船賽、環(huán)中國海帆船賽、帆船運動進校園、歡迎來航海等活動層出不窮。現(xiàn)實中，一方面是帆船運動的普及和帆船產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，而另一方面是法規(guī)滯后，檢驗標準缺失，配套設施不足，部分經(jīng)營者“鉆空子”“打擦邊球”等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，帆船非法載客營運、無證航行等違法行為時有發(fā)生，各管理部門對新出現(xiàn)的船舶形態(tài)、服務行為的管理缺少直接的法規(guī)依據(jù)，容易發(fā)生因職責不清導致的推諉扯皮，造成導致監(jiān)管盲區(qū)，給海上交通安全帶來隱患。2020年11月，青島市交通、體育、海洋、海事等八部門聯(lián)合印發(fā)了《青島市帆船水上摩托艇旅游管理暫行辦法》，以全力推動和規(guī)范青島市帆船、水上摩托艇旅游有序發(fā)展。

二、帆船的定義

按照《1972年國際海上避碰規(guī)則》，帆船是指任何駛帆的船舶，包括裝有推進機器而不在使用者。《沿海小型船舶檢驗技術規(guī)則》將帆船定義為以風力推動帆為主要推進動力的船舶，適用于以游覽觀光為目的的載客帆船，不包括體育運動帆船。《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》對帆艇做了定義，指以風力推動帆為主要推進動力的游艇。總的來說，即：

（一）以風力為主要推進動力

“帆船”既可以單一憑借風力為推進動力，也可以裝配其他輔助動力，但必須以風力為主要推進動力；實踐中以機械為主要推進動力、風帆僅用于裝飾的船舶，不屬于法律意義上的“帆船”。

（二）帶帆不一定是帆船

《游艇法定檢驗暫行規(guī)定》中的帆艇不是帆船，是游艇的一種特殊形態(tài)，適用游艇監(jiān)管有關規(guī)定。掛帆裝飾的機械動力船并不是帆船，俗稱假帆船。

（三）根據(jù)用途區(qū)分性質

（1）體育運動帆船。用于體育運動，包括參加帆船賽事、帆船運動訓練、開展“帆船體驗”活動，主要在中帆協(xié)或者地方帆協(xié)進行登記。

（2）個人休閑娛樂帆船。用于賞景、船釣、潛水等，屬性為游艇，在海事管理機構登記為游艇。

（3）海上載客營運帆船。用于海上經(jīng)營性載客航行，包括以風帆為主要推進動力的載客帆船和掛帆裝飾的機械動力船（假帆船）兩種類型，屬于旅游船艇，按照《沿海小船法定檢驗技術規(guī)則》（2016）進行檢驗。根據(jù)不同情況在海事管理機構登記為帆船、小艇、客船三種。

綜上，在海事管理機構登記的帆船可登記為游艇（帆艇）、帆船（載客）、小艇（12人以下）、客船（12人以上）四種類型，從事體育運動的帆船不在海事管理機構登記。

三、帆船產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）帆船種類繁多造成多頭管理

如上所述，帆船按照登記機關來分，有海事登記、中帆協(xié)登記；按照用途來分，有的是個人使用，有的是旅游經(jīng)營（12人以上為客運船舶，12人以下為體育局備案旅游船舶），有的是體育比賽（包括訓練）。目前青島市的帆船絕大部分停靠在奧帆中心水域，該水域船艇船型小，數(shù)量多，分布散，航行不規(guī)律，船艇狀況差異大，大部分帆船沒有加入俱樂部管理，僅簽訂靠泊協(xié)議，管理較為混亂，給現(xiàn)場監(jiān)管帶來較大壓力。停泊點有100余艘游艇和100余艘帆船共同停靠，未持有有效船舶證書的占一定比例，遇有體育賽事時會新增大量體育運動船舶，各管理部門面對如此多的帆船，在管理過程中容易產(chǎn)生職責不清或者職責交叉，給監(jiān)管帶來一定難度，存在安全隱患。

（二）體育運動和旅游經(jīng)營界定不清

青島市政府先后出臺了《關于進一步加快帆船運動發(fā)展的意見》《青島市帆船事業(yè)和“帆船之都”品牌發(fā)展十年規(guī)劃（2019—2028年）》等文件，著眼于將帆船運動作為一項體育運動項目在青島本地普及推廣，并借此豐富市民生活，提升城市形象，帶動社會經(jīng)濟發(fā)展，將“賽事觀賞、帆船體驗、休閑運動等體育旅游活動”作為青島市旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的內容之一。這里所稱的“帆船體驗”實為帆船旅游項目，與公益性“帆船體驗”含義大相徑庭。2020年11月30日，《青島市帆船水上摩托艇旅游管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，青島市帆船已由“帆船體驗”到“帆船旅游觀光產(chǎn)業(yè)”轉變，而運動帆船在非體育比賽期間的所謂“訓練”“體驗”等活動仍處于灰色地帶，打著“比賽訓練”“帆船體驗”的名義實施“帆船載客”的現(xiàn)象難以杜絕，暴露出了帆船體育運動產(chǎn)業(yè)管理的缺位。

（三）歷史遺留問題短時間內難以解決

合法用于載客海上觀光的帆船包括三種類型：一是以風帆為主要推進動力的載客帆船，二是以風帆為裝飾的機動船艇，三是按照《辦法》進行備案登記的體育運動帆船。在《沿海小型船舶檢驗技術規(guī)則（2016）》出臺以前建造的船舶無有效檢驗規(guī)范，難以檢驗并登記，導致“三無帆船”（無船籍港、無船名、無國籍證書）的存在。另由于部分生產(chǎn)廠家未嚴格按照有關規(guī)范生產(chǎn)建造帆船，造成流入市場的帆船難以滿足法規(guī)檢驗要求，例如部分船舶在乘客登離船入口未設置扶手、部分船舶機器處所未采用不燃或阻燃材料制成的防火結構進行圍閉等，導致船舶經(jīng)營人無法取得合法登記。實際操作中，存在船員未經(jīng)系統(tǒng)操帆培訓、航行中主要依靠機械動力航行，風帆僅起輔助甚至裝飾作用的情況。按照帆船建造標準，船舶配備的機械動力僅應在應急或必要時使用，頻繁使用機械動力大大降低了船舶的可靠性和安全性。

（四）法律法規(guī)滯后于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展

青島市委書記做了“體育事業(yè)要發(fā)展，體育產(chǎn)業(yè)也要發(fā)展”的指示，但《辦法》將參與海上觀光旅游活動的帆船限定在“7 米以上且具備離靠港機械動力的單體龍骨型帆船”，實際上將大部分體育比賽用帆船排除在外，因為參加體育比賽的帆船大部分小于7米①數(shù)據(jù)來源于ISAF官網(wǎng)奧運級別帆船內容。，帆船經(jīng)濟始于帆船運動，對運動帆船及其各項活動實現(xiàn)規(guī)范化管理，在“帆船之都”城市品牌建設的大背景下仍需要法規(guī)支持。《辦法》雖規(guī)定經(jīng)過備案的帆船可以從事海上載客旅游活動，但因為效力不足無法設定行政許可，即無法對未經(jīng)備案從事海上載客旅游活動的行為作出排他規(guī)定，導致不符合《辦法》備案條件的帆船從事載客營運的現(xiàn)象仍將繼續(xù)存在，并且會出現(xiàn)劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象。

四、規(guī)范帆船產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議

（一）清晰劃分管理職責

各監(jiān)管部門明晰職責，做到無縫監(jiān)管，交通運輸部門對帆船從事海上旅游經(jīng)營活動做好行業(yè)監(jiān)督，體育部門加強對體育運動船艇的安全管理，對從事海上旅游運輸?shù)姆M行備案，完善備案事項事中、事后安全監(jiān)管。海事部門負責水上交通和污染事故調查處理及通航秩序管理，做好人命搜尋救助；海洋發(fā)展部門劃定帆船活動水域。同時政府落實屬地責任，推進行業(yè)聯(lián)合綜合治理，根據(jù)《青島市海上交通安全條例》，建立海上交通安全綜合協(xié)調機制，推動建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)合執(zhí)法機制，成立街道辦事、海事、公安邊防等部門聯(lián)合整治工作組，開展集中整治。

（二）嚴格落實主體責任

各管理部門應按照職責督促港口碼頭經(jīng)營人，依照《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國港口法》等有關法律規(guī)定，加強安全生產(chǎn)管理，健全安全生產(chǎn)責任制，完善安全生產(chǎn)條件，采取保障安全生產(chǎn)的有效措施，確保安全生產(chǎn)。明確各方在碼頭、船舶、船員、旅客及其他安全管理事項中的職責分工，完善安全管理制度，全面落實管理主體責任。同時督促帆船俱樂部、所有人、體育賽事主辦方等落實安全主體責任，依法依規(guī)開展各種活動。

（三）認真規(guī)范市場準入

按照法律法規(guī)要求，對體育運動帆船。按照中帆協(xié)有關要求進行登記發(fā)證，對非體育運動船舶，督促按照《沿海小型船舶法定檢驗技術規(guī)則（2016）》辦理有效的船舶檢驗證書、船舶國籍證書及相關船舶文書，船員持有有效的船員證書。用帆船作為載運工具進行海上旅游觀光活動的按照旅游客運船舶要求實施監(jiān)管，由交通部門和體育部門出臺規(guī)定對《辦法》進行細化，明確備案后事中事后監(jiān)管內容，嚴厲查處未經(jīng)備案開展載客營運的行為，促使其合法運營，依法取締三無帆船。

（四）宏觀規(guī)劃頂層設計

加強帆船從事海上旅游營運政策法規(guī)研究和支持，加強帆船碼頭等基礎設施建設，嚴格劃定活動區(qū)域，統(tǒng)籌規(guī)劃帆船運動和帆船旅游經(jīng)營，加強行業(yè)管理，以產(chǎn)業(yè)化眼光聚焦“帆船之都”品牌建設，用市場的力量推動帆船普及蓬勃發(fā)展，通過地方立法解決《辦法》無法設定行政許可等問題，進一步規(guī)范行業(yè)準入、從業(yè)人員資質等問題，有效規(guī)范引導帆船體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。