“十三五”期間山東省中小河流治理現狀及措施

荊惠霖，田 西

(1.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100;2.水發技術集團有限公司，山東 濟南 250100)

自2016年以來，受超強厄爾尼諾事件等的影響，我國洪澇災害呈現多年少有的南北并發、多地齊發態勢，江河堤防、水庫等大量防洪工程高水位、超標準、長時間運用，防汛抗洪經受了嚴峻考驗。2017年，為進一步細化災后水利薄弱環節建設目標任務和工作措施，在與《水利改革發展“十三五”規劃》銜接的基礎上，水利部、國家發展改革委、財政部聯合編制了《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》(以下簡稱《方案》)，包括中小河流治理、小型病險水庫除險加固等四項建設內容，力爭到“十三五”末基本完成各項建設任務，加快補齊小型水利工程短板，提升防汛抗洪和防災減災能力。2019年8月，臺風“利奇馬”北上影響山東，造成山東多地降水破極值，洪澇災害嚴重，為有氣象記錄以來山東歷史之最。2019年10月，為補齊全省水利基礎設施短板，加快重點水利工程建設，山東省政府以“根治水患、防治干旱”為總目標，按照“興建、提升、整治”要求，印發了《山東省重點水利工程建設實施方案》，決心下大力氣加快重點水利工程建設，確保2020年汛期前取得階段性成效。

1 近年來山東省中小河流治理現狀

山東省位于我國東部沿海，地處黃河下游，分屬于黃、淮、海三大流域，按地形分為泰沂山區，膠東半島低丘陵區和魯西北、魯西南平原區三大部分。山東省河流密集，水系眾多，平均河網密度為0.24km/km2，全省流域面積在50km2以上的河流共1049條，其中3000km2以上的河流23條，200～3000km2的河流255條，50～200km2的河流771條。

1.1 按照《方案》完成中小河流治理情況

《方案》要求到“十三五”末，完成山東省流域面積在3000km2以上和流域面積為200～3000km2中小河流治理項目，涉及中小河流137條、治理項目194個，規劃總投資864643萬元。其中：流域面積在3000km2以上中小河流9條(14個項目)，規劃投資431000萬元，治理河流主要有聊城市金堤河、徒駭河、馬頰河、德惠新河、洙趙新河、泗河、支脈河、濰河、彌河、大汶河、小清河(濰坊段)，治理河長700km；流域面積為200～3000km2中小河流原規劃結轉項目涉及河流50條(55個項目)，472km治理任務，規劃投資132463萬元；流域面積為200～3000km2中小河流新增項目涉及河流78條(125個項目)，864km治理任務，規劃投資301180萬元。進一步提升中小河流防洪能力。

山東省按照水利部規定，結合投資計劃安排制定年度總體任務。地市縣各級相關部門按照上級要求，結合各自實際情況和工期要求，分解制訂年度工程實施方案或工作計劃具體組織實施。2016年度，累計初設批復47個，下達投資計劃35個，開工31個，完工12個，竣工驗收1個；2017年度批復19個，開工16個，完工16個，竣工驗收6個；2018年度批復57個，開工48個，完工33個，竣工驗收11個；2019年度批復29個，開工37個，完工20個，竣工驗收3個；截至2019年底，累計初設批復152個，下達投資計劃149個，開工132個，完工81個，竣工驗收21個；2020年度批復27個，剩余15個項目擬取消建設，其余項目均按照規劃進行了實施。

1.2 《山東省重點水利工程建設實施方案》完成中小河流治理情況

2019年，受臺風“利奇馬”影響，山東省多處河道出現較大洪水險情，尤其是小清河流域，支流孝婦河多處潰堤，多個村莊及企業遭受洪澇災害，大量田地被淹沒。為完善水利工程防洪除澇能力，保障防洪安全，2019年10月，山東省人民政府印發了《山東省重點水利工程建設實施方案》，該方案針對山東省嚴重干旱與嚴重水患并存、水利設施和水利工程欠賬多、防汛抗旱任務十分艱巨的基本水情，為補齊水利基礎設施短板，對加快重點水利工程建設提出了新要求。全省重點水利工程建設初步匡算總投資1323.38億元，包括水毀工程修復、鞏固提升工程、新建抗旱調蓄水源工程，其中2020年實施工程項目總投資583.25億元。對山東省應對臺風中暴露出的水利短板，出現險情和水毀工程進行集中治理，其中涉及中小河流治理的項目為鞏固提升工程中的小清河防洪綜合治理工程、臺風中出現險情的五條重要河道和跨市的十條骨干河道以及各市存在防洪隱患的105條重要河段治理工程。

(1)小清河防洪綜合治理工程包括干流治理河道長度為198.4km、分洪道治理長度為82.8lm、重要支流、蓄滯洪區治理、排澇泵站工程和信息化工程等，批復總投資833865萬元。

(2)臺風中出現險情的五條重要河道為杏花河和孝婦河(已列入小清河防洪綜合治理工程)，丹河、彌河、東長僧河(三條河道均在濰坊市，投資計劃297900萬元)。

(3)其他跨市骨干河道治理為徒駭河、馬頰河、德惠新河、泗河、沂河、沭河、濰河、金堤河、東魚河、洙趙新河，總投資計劃561761萬元。

(4)各市管理范圍內存在防洪隱患的重要河道治理工程包括全省105條河段，總投資計劃344961萬元。

截至2020年6月30日，在主汛期前，1643項重點水利工程全部完成，共完成總投資272.06億元。其中，小清河防洪綜合治理工程完成投資114.55億元，流域的總體防洪能力明顯增強；水毀工程全部修復，提升了防災減災能力，為今后應對洪水災害補齊了短板；治理后的跨市骨干河道和市管河道的重要河段基本達到了50年一遇的防洪標準，其他河道(段)達到20年一遇的防洪標準，為今后河道有效抵御區域內洪水澇水，更好地保障了廣大群眾的生命財產安全發揮了效益。

2 采取的主要措施

“十三五”期間，通過疏浚河道、修整堤防、改建擴排水涵等措施，消除險工隱患，改善了河道面貌，顯著提高了河道行洪排澇能力。同時，通過建設維修生產橋等，改善了群眾通行；清理淤泥、垃圾、填占物等固體污染源，改善了河道水生態壞境，為河道后續管理和水環境保護奠定了良好基礎。“十三五”期間基本補齊了山東省中小河流的短板和薄弱環節，尤其在重點水利工程建設中，短時間能夠高效完成如此點多面廣、投資大的水利工程，保質保量地完成了建設任務。山東省水利廳及地方各級水利管理部門和參建各方注重探索創新，采取了很多新舉措，推動了工程項目在時間緊、任務中、疫情防控等多方面復雜環境下如期完成建設任務。

2.1 簡化前期工作審批程序

(1)前期充分開展調研，掌握工程損毀真實情況。工程前期階段在全省16市派出工作組，全面摸清臺風造成的工程損毀情況，并充分征求基層意見，經過反復討論修改完善，確保了方案編制的準確性、針對性和實用性。

(2)加大政策支持力度。將小清河防洪綜合治理工程作為應急防汛工程實施。其他需要2020年汛前完成并且確有困難的項目，經市、縣級政府批準后，也可以作為應急防汛工程實施。

(3)開展統一設計和容缺審批。由省級統一組織開展跨市骨干河道的勘察設計任務，其他工程由相關市、縣(市、區)統一組織開展；重點水利工程直接編制和批復初步設計(代可研)報告或實施方案，其他的用地、環評等前期手續均可以在建設過程中辦理，不作為批復的前置必要條件和報建的審批事項。

(4)下放審批權限、簡化審批程序。小清河防洪綜合治理工程由山東省水利廳會同山東省發展改革委審批；小型工程如小型病險水庫除險加固、水毀工程修復由項目所在地按照權限審批；鞏固提升工程由各市審批，但是其中涉及水閘除險加固和大中型病險水庫、小清河的7條主要支流以及支脈河(連通)治理工程需要經過山東省水利廳的技術復核；重點水利工程將不再辦理規劃選址、洪水影響評價等手續；合并開展財政評審與項目審批，按照批復的初步設計概算執行投資；征地移民不另行報批，而是在初步設計報告中單獨列出建設征地移民安置的章節。涉及設計變更的項目，可以召集參建各方形成的設計變更會議紀要先行組織實施，事后再進行審批手續的補辦。

2.2 組建機構、充分發揮聯席會議作用

組建專門機構，成立山東省重點水利工程建設聯席會議辦公室，并召集小清河的相關項目法人單位建設管理人員組建小清河應急防汛工程建設工作專班辦公室在山東省水利廳統一集中辦公。將這個兩個專班辦公室整合為山東省重點水利工程工作專班辦公室，設立了綜合督導、協調推進和建設(質量安全)管理3個專班，為了更好地解決日常工程進展中經常出現的問題并督促協調工程進度，建立了工程定期調度及通報機制、問題會商研判機制、決策落實督導機制、信息快速傳遞機制和告知約談警示機制。在工程實施過程中，成立7個由廳級干部帶隊的指導組，按照區域對重點水利工程實施全覆蓋、無縫隙的分片巡查指導。

2.3 采取“一線工作法”

在廳直等單位調集了100余名業務骨干下沉工地駐點盯靠，對于部分重點項目，如排澇泵站、中型水庫和大型水閘除險加固工程等，實行包干到人、一包到底的原則，對關鍵工序的施工現場進行24小時旁站監督，并督促參觀各方在保證工程質量與安全的同時加快工程進度。各市縣也分別建立與省級相對應的工作機制，形成了省市縣上下貫通、環環緊扣的閉環式督導推進機制，推動了工程建設任務的高效運轉。

2.4 建立制度體系，克服疫情影響等不利因素

新冠肺炎疫情得到初步控制、穩步推進復工復產之際，為保證疫情防控與工程建設有效推進，完成重點水利工程汛前完成建設目標不放松。從工程項目的招投標、施工進度、工程質量與安全監督、現場及各種問題的反映與處置、現場督導、疫情防控管理、防疫物資提供、考核獎懲措施等制度體系，為工程建設監管提供了實用、可操作、執行度高的工作標準。

2.5 切實落實建設資金

山東省地方各級政府和財政部門大力支持中小河流項目工程建設，優先保障重點水利工程建設資金，要求納入涉農資金統籌整合約束性任務。省級以上資金由省財政先行安排，重點保障跨市骨干河道主體工程資金需求，如小清河等；其他工程按照2018年災后重點防洪減災工程投資政策和其他既有政策執行。各級財政年度新增收入部分優先安排支持重點水利工程建設，不足部分通過發行地方政府債券等方式解決，有效保障了項目建設資金需求。

2.6 建立問題反映機制，高效解決問題

將問題反映層級由4級壓減為2級，在工程建設中遇到的問題，參建單位可以通過電話、郵箱等多種方式，直接反映到專班辦公室，實施點對點服務。由專班辦公室組織每周一召開例會集中會商研判，梳理和研究解決工程推進中的堵點、難點問題，建立問題清單，逐項解決，責任落實到人，任務落實到事。對于制約工程建設的重要難題，安排專人親自靠上抓協調，直到問題全部解決。累計解決施工人員機械進場難、工地防疫物資短缺、與復航工程交叉施工、土方調運道路不暢等施工困難500余個，為工程建設高速推進、質量與安全切實可控提供了堅強有力的保障。

2.7 充分運用信息化手段

研究開發了重點水利工程信息調度平臺，有效準確地掌握重點水利工程的實時進度。同時利用無人機空中巡查和人工現場核查等手段，不定期核實工程建設真實進度，有利于更好地督促工程進展與工程質量。對于建設滯后的項目，掛紅黃牌督辦，采取現場督促、書面告知、重點約談等方式，有效傳導了工作壓力，引起參建各方的高度重視。堅持有獎有罰、獎罰分明，與工程建設單位在合同中約定獎罰措施并嚴格考核兌現；組織開展了“全省重點水利工程建設‘爭進度、賽質量、比擔當’決勝攻堅勞動競賽”等活動，激勵先進、鞭策后進，掀起“大干水利”的建設熱潮，保證了高質量如期完成既定工程建設任務。

3 經驗與建議

在今后的河流治理實施過程中，可以充分借鑒重點水利工程的經驗做法，并且加以推廣運用，使河道治理充分發揮綜合效益。

(1)加強前期工作管理

在今后的工程治理中，充分借鑒重點水利工程建設管理經驗，各地市水行政主管部門應全力加快工程設計、征遷等前期工作，進一步加強工程前期設計管理，進一步提高工程設計質量，減少設計變更；加大協調溝通力度，省級及各地市水行政主管部門加快工程審查批復進度，確保項目早日立項開工建設。

(2)保障資金需求

建議加大公益性水利建設項目的中央資金扶持力度，提高中央資金投資比例，緩解地方配套壓力，提高地方投資水利工程建設的積極性，真正把短板補齊，保障工程順利實施。項目所在地方政府落實地方配套資金，并在下達投資計劃時，明確資金用于重點防洪減災工程建設，確保資金不被統籌整合，便于水利部門協調爭取，保障工程建設資金需求。

(3)加強監管，建立長效運行管護機制

通過水利工程稽查、暗訪、督導檢查等方式加大對項目的監管力度，指導項目法人和參建單位提高工程建設管理水平，最大程度發揮工程的效益。工程竣工驗收后，切實加強對水利工程的運行管理，鼓勵各地市探索建立長效運行管護機制，確保工程長期有效運行并發揮效益。

(4)解決好用地問題

建議對河道管理權限范圍內的土地進行確權并明確土地性質，針對河道內部劃定基本農田、林地、林場等。加大上級協調力度，保證河道的正常功能，為下一步的河道治理留足空間，在保障防洪減災工程順利建設的同時，保護好人民群眾的利益。

(5)建立部門間高效聯系協調機制

河流治理項目涉及水利、財政、自然資源等相關部門，如缺少溝通協調聯系紐帶，將造成工程建設被動緩慢，政府要成立專門機構，建立聯席會議制度，定期研究解決存在的問題，推進工作順利進行。

(6)結合生態與景觀效應整條河道系統治理

進一步提高治理標準，采取綜合治理，統一規劃的措施，堅持科學論證、全面規劃的原則，廣泛聽取各方面的意見和要求，分批次、分重點地進行有序、有效的規劃治理.在充分發揮河道的防洪、除澇、交通的作用下推動河道高標準高質量設計和建設，打造建設集防洪排澇、景觀綠化、城市地標、歷史人文以及信息化控制為一體的綜合性多功能河道，不但滿足人們的多種需求，而且發揮河道的生態環境效應。在尊重自然規律的基礎上，利用工程措施和河道的多種屬性造福自然。綜合河道的生態性、美觀性和景觀建設，打造生態、美麗、親水、和諧的“幸福河”。

4 結論

2020年是“十三五規劃”的最后一年，也是全面建成小康社會的收官之年。山東省中小河流在“十三五”期間得到了較大規模的建設和治理，為河道防洪排澇、農業灌溉、防災減災、改善河道生態環境發揮了巨大的作用，大大改善了以往水利基礎設施薄弱的現狀。但是，地方政府在治理過程中還存在配套資金壓力大、征遷難度大、分段治理不夠系統、建后管護薄弱、重防洪輕生態等問題，因此，在加大投入的基礎上，采取積極有效的推進措施，真正發揮出中小河流網絡在流域防洪排澇、生態環境改善方面的巨大效益。