淺談綏德米脂子洲三縣供水工程PPP模式

雷 洋

(榆林市水利工作隊(duì)，陜西 榆林 719000)

1 前言

沿?zé)o定河流域的綏德、米脂、子洲三個(gè)縣及沿線十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(農(nóng)場(chǎng))由于種種原因，人畜飲水十分困難，安全供水保證率低。2017年7月26日榆林市多地發(fā)生短時(shí)強(qiáng)降雨，受暴雨影響大理河洪水暴漲，綏德、子洲縣城遭受特大洪災(zāi)，子洲縣城飲用水?dāng)喙?zāi)情發(fā)生后，政府及各相關(guān)部門高度重視，先后多次召開專題會(huì)議研究三縣供水方案，把解決綏群眾飲水問題作為當(dāng)前的“一號(hào)工程”，要求按照三縣供水整體方案，堅(jiān)持“一次設(shè)計(jì)、整體規(guī)劃、分段實(shí)施、優(yōu)先應(yīng)急”的原則，同時(shí)啟動(dòng)建設(shè)子洲專用工程和三縣供水工程。

三縣供水工程是解決無定河沿線約54萬群眾飲水困難的重大民生工程，建成后，將有效解決榆林南部黃土高原丘陵溝壑區(qū)水資源匾乏問題，從而保障地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2 工程概況

該工程從王圪堵水庫(kù)下游尾水池取水，至水庫(kù)下游東北側(cè)新建集中式凈水廠，經(jīng)水廠處理后向三個(gè)縣城及沿線十二個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，線路總長(zhǎng)154.12 km。輸水工程由干線工程與支線工程組成，干線工程從水庫(kù)尾水池設(shè)閘為起點(diǎn)，線路沿?zé)o定河兩岸階(灘)地布設(shè)至綏德縣物流園區(qū)子洲分水口結(jié)束，輸水線路全長(zhǎng)112.26 km。支線工程由米脂專線、子洲專線及綏德專線組成，線路總長(zhǎng)41.86 km。原自來水供水系統(tǒng)可作為應(yīng)急保障供水系統(tǒng)，在供水主管線上給沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)(農(nóng)場(chǎng))預(yù)留有取水口和計(jì)量器等設(shè)施。主要建設(shè)內(nèi)容為：取水口1處；集中式凈水廠1座(水處理規(guī)模為9.6萬m3/d)；輸水管線154.12 km；調(diào)壓池2座；子洲加壓泵站1座，調(diào)蓄池1座；穿無定河倒虹8座等。

3 PPP模式的必要性和可行性

3.1 緩解財(cái)政壓力

盡管本項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但由于一次性投資規(guī)模較大，加之項(xiàng)目的公益屬性，收益較小，投資回報(bào)周期較長(zhǎng)。如果通過銀行籌措資金，融資難度較高且借款期限較短，榆林市財(cái)政將面臨較大的還款壓力。通過引進(jìn)社會(huì)資本參與建設(shè)，將在榆林市財(cái)政資金之外開辟新的資金來源，政府無需在項(xiàng)目建設(shè)初期支出巨額資金，通過拉長(zhǎng)支付期限，可以實(shí)現(xiàn)以“時(shí)間換空間、平滑財(cái)政支出”的效果。

3.2 提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量

通過政府采購(gòu)的方式引入在供水領(lǐng)域具有較強(qiáng)專業(yè)技術(shù)實(shí)力和豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的積極性，發(fā)揮其先進(jìn)專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，從安全、質(zhì)量、進(jìn)度、投資等多方面進(jìn)行管理，保障項(xiàng)目持續(xù)長(zhǎng)久的發(fā)揮作用。

3.3 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

本項(xiàng)目中，政府只在合作期內(nèi)進(jìn)行過程監(jiān)管和提供必要的協(xié)助，從供水服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者，減少了對(duì)微觀事務(wù)的過度參與，有利于轉(zhuǎn)變政府職能。通過政府與社會(huì)資本合作模式，可以充分發(fā)揮各自在風(fēng)險(xiǎn)把控上的優(yōu)勢(shì)，通過PPP項(xiàng)目合同的約定，由最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方或最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免了不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)格局，提高了項(xiàng)目抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

3.4 項(xiàng)目自身特點(diǎn)

本項(xiàng)目屬于供水工程，投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定，適宜采用PPP模式建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的合作共贏：從政府方的角度來看，項(xiàng)目投資規(guī)模較大、生命周期長(zhǎng)，如采用PPP模式可平滑財(cái)政支出，緩解一次性支出的壓力，同時(shí)能保障公共服務(wù)供給；從社會(huì)資本方來看，與政府方合作，運(yùn)營(yíng)收入較為穩(wěn)定，投資回報(bào)風(fēng)險(xiǎn)小。

4 項(xiàng)目運(yùn)作模式

4.1 運(yùn)作模式的選擇

根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件要求并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，經(jīng)分析，本項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：一是本項(xiàng)目為涉及重大民生問題的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府方掌握項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)對(duì)公共安全和公眾利益具有重大意義；二是建設(shè)投資額較大，若完全由政府負(fù)擔(dān)，將對(duì)榆林市財(cái)政及綏德、米脂、子洲三縣財(cái)政造成較大壓力；三是建設(shè)運(yùn)營(yíng)對(duì)專業(yè)性和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)具有一定的要求。

因此，本項(xiàng)目采用BOT(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)的PPP運(yùn)作方式實(shí)施。BOT的典型運(yùn)作模式為：政府授予其與社會(huì)資本合資成立的項(xiàng)目公司特許權(quán)利，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)對(duì)特定的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行籌資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理及無償移交，并通過經(jīng)營(yíng)收入償還債務(wù)、彌補(bǔ)成本和獲取投資回報(bào)。其重要作用有：解決公共資金來源不足的問題，減少政府負(fù)債和還本付息的責(zé)任；由社會(huì)資本承擔(dān)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中的大部分風(fēng)險(xiǎn)，有效實(shí)現(xiàn)政府風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移；選擇具有相關(guān)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本，能夠帶來先進(jìn)的技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理效率；有利于轉(zhuǎn)變政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中的角色，有利于實(shí)現(xiàn)行政體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變；BOT項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)歸政府方，有利于保證公共安全和公眾利益不受損害。

4.2 運(yùn)作流程

4.2.1 第一階段：項(xiàng)目識(shí)別階段

第一步，就本項(xiàng)目概況、研究?jī)?nèi)容、研究目標(biāo)等方面進(jìn)行充分溝通的基礎(chǔ)上，組織擬參與的各相關(guān)單位進(jìn)行對(duì)接，確認(rèn)溝通渠道，搭建管理組織架構(gòu)，建立內(nèi)部及外部工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

第二步，通過文獻(xiàn)、訪談、實(shí)地考察等方式組織調(diào)研活動(dòng)，掌握本項(xiàng)目《可行性研究報(bào)告》《初步設(shè)計(jì)文件》(若有)等基礎(chǔ)文件、資料、數(shù)據(jù)，并進(jìn)行相關(guān)的研究、分析工作。

第三步，梳理相關(guān)法律、法規(guī)，研究項(xiàng)目有關(guān)法律事項(xiàng)，收集、研究國(guó)內(nèi)供水工程PPP項(xiàng)目案例，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，篩選、佐證國(guó)內(nèi)供水工程建設(shè)初期投資、運(yùn)營(yíng)成本等經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。

第四步，根據(jù)確定的投融資模式，完成初步實(shí)施方案的編制。

第五步，根據(jù)初步實(shí)施方案及財(cái)務(wù)測(cè)算結(jié)果，完成財(cái)政承受能力評(píng)估報(bào)告及物有所值評(píng)估報(bào)告。

4.2.2 第二階段：項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

第一步，確定投融資模式，搭建項(xiàng)目組織架構(gòu)，明確本項(xiàng)目主要邊界條件。

第二步，搜集本項(xiàng)目相關(guān)數(shù)據(jù)并對(duì)類似項(xiàng)目及其建設(shè)/運(yùn)營(yíng)單位的初期投資、追加更新投資、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本各細(xì)項(xiàng)等經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集、篩選和佐證，以搭建財(cái)務(wù)模型，進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算。

第三步，進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施方案的編制，并在與政府溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行修改、完善后，進(jìn)行實(shí)施方案的報(bào)批。

第四步，完成實(shí)施方案上報(bào)審批。

4.2.3 第三階段：項(xiàng)目采購(gòu)階段

第一步，針對(duì)已確定的投融資模式針對(duì)項(xiàng)目邊界條件進(jìn)行商務(wù)專題研究，合理設(shè)置本項(xiàng)目的招商條件，編制資格預(yù)審公告及文件，獲得審批后發(fā)布，確定符合條件的資格預(yù)審申請(qǐng)人，資格預(yù)審公告到資格預(yù)審評(píng)審需要15個(gè)工作日。

第二步，編制采購(gòu)文件開展采購(gòu)工作，組織響應(yīng)文件評(píng)審工作，選擇中標(biāo)候選人，邀請(qǐng)合格申請(qǐng)人參加公開招標(biāo)到開標(biāo)評(píng)審，需要20天。

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)候選人進(jìn)行確認(rèn)談判。根據(jù)候選社會(huì)資本的排名順序，依次與其就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會(huì)資本進(jìn)行再次談判。

第三步，確定中標(biāo)結(jié)果后，簽署PPP項(xiàng)目合同的工作；完成項(xiàng)目公司注冊(cè)成立、簽署承繼協(xié)議等工作。

4.2.4 第四階段：項(xiàng)目執(zhí)行階段

第一步，項(xiàng)目公司組建，建立完整的組織架構(gòu)，開展項(xiàng)目投融資管理、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理等工作。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)施工，保證工期和質(zhì)量；由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)聘請(qǐng)監(jiān)理及檢測(cè)單位，費(fèi)用計(jì)入總投資。審計(jì)部門或其委托的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，費(fèi)用計(jì)入總投資。

第二步，實(shí)施機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門組織對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期進(jìn)行績(jī)效考核，依據(jù)考核結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。

4.2.5 第五階段：項(xiàng)目移交階段

第一步，項(xiàng)目公司對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行必要的維護(hù)和大修，并準(zhǔn)備移交資料清單等資料。

第二步，政府組建項(xiàng)目移交工作小組，對(duì)移交項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行性能測(cè)試和質(zhì)量檢測(cè)。

第三步，實(shí)施機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門組織對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)進(jìn)行最后績(jī)效考核。

第四步，項(xiàng)目移交政府部門，項(xiàng)目公司清算。

5 項(xiàng)目進(jìn)展情況

三縣供水工程PPP項(xiàng)目于2018年8月完成財(cái)政部PPP項(xiàng)目入庫(kù)工作；2018年12月，通過公開招標(biāo)確定了中國(guó)水利水電第四工程局有限公司為中標(biāo)社會(huì)資本方；2019年2月，榆林市水利局和中國(guó)水電四局正式簽署了PPP項(xiàng)目合同；2019年3月，三縣供水工程PPP項(xiàng)目公司在榆注冊(cè)成立；目前，征地拆遷基本完成，已完成部分管道安裝及凈水廠土建工程。

6 結(jié)語

三縣供水工程作為我市首個(gè)自主實(shí)施的PPP項(xiàng)目，無前車之鑒。因此，在推進(jìn)過程中就存在對(duì)困難認(rèn)識(shí)不足、預(yù)見性不夠、部分環(huán)節(jié)進(jìn)展較慢等問題。在今后，作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)PPP模式的新政策、新思路、新方法，在建設(shè)期，重點(diǎn)從工程安全、質(zhì)量、投資、進(jìn)度等方面加強(qiáng)監(jiān)管；在運(yùn)營(yíng)期，通過績(jī)效評(píng)價(jià)考核全面管理項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況，充分對(duì)接財(cái)政部門，進(jìn)一步完善、規(guī)范績(jī)效考核制度。同時(shí)，積極學(xué)習(xí)社會(huì)資本方科學(xué)、先進(jìn)、有效的施工技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理方法，可為后期水利工程建設(shè)運(yùn)用PPP模式奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。