水利工程建設管理現狀及對策

李鶴德 江蘇省宿遷市沭陽縣水利局

我國水資源相對匱乏，水利工程項目對我國的發展可謂是至關重要，雖然經過多年的改革和創新，我國水利工程建設已經由傳統的粗放型管理向集約型管理轉變，在很多方面取得了不小的成就，但從水利工程建設管理現狀來看，我國水利工程建設中仍然存在著管理模式陳舊、相應機制較為煩瑣和資金不到位等情況，這些問題都嚴重影響了水資源的高效利用，為此，本文對此進行了分析。

一、水利工程項目的概念

水利工程屬于工程項目的一種類型，一般來說，水利工程主要是指包括防洪、排澇、水利發電和水土保持等工程及配屬配套和附屬項目在內的一種工程項目，除了具有一般工程項目的特征外，水利工程還具有幾個較為顯著的特征：第一，水利工程都與水資源開發利用管理有關，并且最終目的是為了興利除害，充分利用水資源。第二，水利工程一般都涉及社會公共利益和社會公眾安全，對我國社會穩定具有重要的作用，例如防洪河道整治等項目，可以給大社會大眾提供安全的工作和生活環境[1]。

二、水利工程建設管理體制改革

（一）高度集中的計劃經濟體制階段

改革開放前，我國水利工程建設主要采用計劃經濟體制下的建設管理模式，即政府定項目、包投資、下任務，而各事業單位按照相關計劃進行工程項目建設，也就是說，項目建設作為政府職能的一部分功能，由政府按照計劃實施，而建設單位則按照上級部門下達的計劃指標完成建設任務，保證水利工程建設質量，在這一階段，水利工程項目管理模式主要有自營、獨立籌建處和工程建設指揮部三種模式。

（二）中國特色社會主義市場階段

改革開放后，我國經濟體制改革不斷深入，在水利建設管理體制方面進行了一系列的改革，最為顯著的就是項目責任制，最初建設項目責任制，采用招標承包、批改貸和投資包干等措施等形式方式進行，雖起到一定積極作用，但還存在很大的局限性，具體表現為，這種項目責任制側重于項目建設實施階段，而不能從根本上改變項目管理體制，導致管理體制不完善、投資主體和責任主體割裂和產權模糊等問題。因而隨著經濟的不斷發展，這種責任制已經無法適應水利工程項目建設需要，于是，我國水利工程建設管理體制中的項目責任制由最初的投資包干責任制、業主負責制轉變為項目法人責任制，實現了以項目法人責任制為核心的項目組織管理模式，實現了投資與效益、權利與職責的有機結合，促使推動了水利工程建設管理的管理水平的進一步提高[2]。但這種項目責任制并不能一勞永逸，由于我國經濟發展的迅速，在水利工程建設市場上出現了一些問題，嚴重阻礙了我國水利工程建設管理水平的進一步提高。為了改變這一現狀，相關單位必須對水利工程管理工作引起重視，從而加強水利工程項目管理，通過推進水利工程建設、建立和加強水利工程項目質量控制以及水利工程實施階段的造價控制等方式，進一步保證水利工程的質量。

（三）水利工程建設管理的現狀

當前水利工程建設管理主要以執行基本建設程序為中心，落實相關的項目法人責任制、監理制和招投標制，實現政企分開權責分明的項目法人管理，這種管理模式在水利建設管理中占據主導地位，并引導的工程建設管理逐漸走向規范。并且，伴隨著改革開放的深入和社會市場經濟的不斷完善，相關部門又頒布了一系列的法律法規，加強了水利工程項目建設的管理和對水利工程建筑市場的規范。但是，由于我國區域經濟發展不平衡，水利工程建設管理從整體來看并不盡如人意，在很多地方，工程建設管理仍落后于社會與社會和國民經濟發展的需要，導致了水利工程建設管理出現了一系列管理手段落后、技術水平低和工程建設效益不佳等問題。尤其是經濟的發展和建設開發熱潮的興起，使得部分私營企業陷入投資開發建設水利工程的熱浪中，使工程建設管理出現了一些盲區和空白點，再加上各地主管部門很少介入監督管理，就導致了當前我國水利工程項目建設管理十分不規范的情況[3]。

三、水利工程建設管理中存在的問題

（一）前期工作不到位

不同于其他建設工程，水利工程時效要求較高，為了避免遭受自然災害或者抵御災害，往往要求水利工程盡快進行建設，然而部分單位前期工作不到位，導致了工程建設資金未完全落實，相關的設計基礎材料嚴重缺乏，使得設計的水利工程無法滿足實際需要，出現了項目設計深度不夠、設計質量差、隱患較多等問題。另外，建設過程中設計方案頻頻更改，一些項目組由于自身利益驅動忽視相關審核，導致超越審批范圍進行建設，也使得水利工程建設管理十分混亂。

（二）項目法人不完善，權責不統一

自相關的水利工程建設改革之后，權責明確的項目法人管理已經代替了傳統的建設管理模式，成了項目管理的主要模式，并且無論是多大的工程、經營性工程還是公益性工程都實行項目法人責任制，旨在明晰雙方責任，強化管理。但事實上，由于缺乏外部的監督，這種模式在運行中并不規范，如大部分水利工程直接由水利行政單位或當地政府部門直接組建項目責任人及監管，這種建管和監管一體的模式，導致了責任的不明確和責權的不統一[4]。另外，部分地方承建的公益性中小型工程項目建設管理人員組成沒有滿足相應的規范，而水利部門水利技術力量相對薄弱，卻又承擔著水利項目建設工程，往往使得項目法人不能專司其職，使項目法人責任制很難落實到位，進而出現了一系列的水利工程建設管理上的問題。

（三）招投標活動不規范

為了杜絕不正當、不公平的招投標行為的發生，我國出臺了《中華人民共和國招投標法》對相關的招投標行為進行了一系列的規范，并嚴令禁止一些掛靠或業績較差的施工單位中標，給施工管理帶來麻煩。但由于種種現實原因，相關法規落實不到位，招投標工作并沒有真正做到公平、公正，例如部分招投標代理人員素質低下，為招投標編制標又與投標單位相互串通，導致了一系列不公正的招投標行為。更有甚者串通投標，抬高中標價，造成不正當競爭，惡意混亂建筑市場。另外，相關單位對投標資格審查不嚴，沒能及時發現有掛靠行為或資質業績差的招投標單位參與招標，也給導致了水利工程項目在建設中出現了偷工減料、機械設備投入不足和相施工管理不到位等問題，直接導致了投資延長、工期延長。

（四）監理市場不規范

我國監理制度雖然實施了十多年，但是監理市場的競爭機制尚未完全形成，相關監理單位的管理水平和人員專業素質有待提高，部分監理人員不穩定，技術水平參差不齊，再加上部分監理單位在進行監理時，只側重于質量控制，導致了監理工作未能實現投資、進度和質量方面的全方面監理，從而給部分建筑漏洞的產生提供了空間，直接影響了整個水利工程在投入使用后的實際效益[5]。

（五）質量監督機構性質定位不清

為了保證水利工程建設質量，我國出臺了建設工程質量管理條例，對建設項目的質量進行了各方面的規定，并規定由水行政部門負責對本行政區域內水利工程質量的監督管理，但由于部分地方質量監督部門普遍存在人員缺乏或人員專業素質參差不齊等問題，導致了監督缺乏統一規范的程序，權責不統一，在對水利工程質量進行監測時，缺乏應有的監測手段和技術支撐，導致水行政主管部門進行的質量監督缺少權威性。

四、加強水利工程建設管理的對策

（一）加強水利工程項目前期管理工作

為了保證水利工程投入使用后的實際效益，同時規范水利工程建設工作，相關方面必須加強水利工程項目前期工作的管理，在項目立項前，嚴格執行水工水利工程建設規劃意見書審查制度、相關資源論證和取水許可制度等，對于未經審核水利主管部門技術審查的水利工程，堅決不能施工，對不具備開工條件的項目堅決不能批準開工。

（二）進一步完善項目法人責任制

水利工程推行項目法人制，的確取得了一些成效，但也存在一些漏洞，為此，相關單位必須不斷進一步完善項目法人制度，通過取得的經驗，制定一套規范化科學化的管理制度，培養一大批建設管理人才，從而提高水利工程建設管理水平，保證水利工程建設質量和實際效益。另外，相關部門可以嘗試將監管與政府的監管分開，通過委托或招標方式承擔工程項目的建設管理工作，對工程建設的全過程進行負責，從而杜絕參建和監管統一而帶來的漏洞，盡可能從根本上避免出現工程臨時組建一個建設管理班子的現象。另外，相關單位還必須建立一套有效的項目法人約束和激勵機制，明確項目法人權利和義務，并通過加強對相關法人的培訓和教育，提高其項目法人的責任認識，從而為水利工程建設質量的提高提供良好的條件。

（三）嚴格執行工程建設項目招投標制度

要想杜絕不公正不公平的招投標行為，相關單位必須本著保證工程質量合理、工程成本和平等競爭的原則進行招投標編制，防止壓標或哄抬報價，損害投標人利益的行為發生。另外，相關責任人也必須及時組織相關人員對投標單位的資質進行審查，如發現其他虛假行為，應及時取消投標資格，為水利工程建設質量奠定堅實的基礎。此外，在投標過程中，相關部門如發現串標行為，水利行政主管部門要及時按照有關規定，對當事人進行責罰，進而規范招投標市場。

（四）規范監理市場管理

監理工作十分重要，它是提高水利工程建設質量的一個關鍵，為此，相關單位必須重視對監理市場的管理，通過加大對監理人員的培訓，全面提高監理人員綜合素質和技術水平，保證監理人員能夠滿足水利工程建筑市場的需要。另外，相關監理人員也必須強化自身的學習意識，通過積極學習相關建設管理和行政管理知識，提高自身應變能力，從而確保監理工作能夠真正有效果、有效率、有效益。除此之外，監理人員還要樹立服務意識，要盡可能以合同為準，堅持合理公平公正的原則，充分發揮自身的專業優勢，并通過必要的檢測手段和設備，拓寬服務范圍。最后，相關單位必須加快建立體制改革步伐，通過加強對監理單位和監理人員的資格管理，保證監理人員持證上崗，杜絕違法監理行為的發生，進一步規范監理市場，促進監理事業的健康發展。

（五）完善質量管理體系，加大質量監督力度

為了保證水利工程建設質量，相關單位必須加強質量監督工作，通過強化各級水利工程質量監督機構的作用，對相關區域的水利工程進行質量監督，保證水利工程建設質量，并樹立質量監督部門在質量管理中的權威性。其次，相關部門還要建立相應的公眾舉報渠道，使公眾能夠及時對出現的水利工程質量問題進行檢舉，強化水利工程質量監督。另外，相關部門還要加強對自身質量監督人員專業水平的提高，通過及時開展業務培訓，規范質量監督人員的工作和行為，從而進一步提高質量監督的水平和相關的管理水平。

五、結語

綜上所述，水利工程管理對于水利工程項目良性發展至關重要，并且伴隨著我國經濟的不斷發展，水利工程的作用在我國國民經濟中所占據的地位越來越重要，鑒于當前我國水利工程普遍還存在一些問題。因此，相關部門要積極采取措施來解決管理中出現的問題，通過市場化、規范化的措施來管理好水利工程項目，并通過完善相關制度，提高監管能力，提高水利工程管理的整體水平，從而為促進我國經濟平穩發展奠定良好的基礎。