政府會計制度改革對高校內部控制的影響研究

王朗 蘇州科技大學財務處

一、研究背景

長期以來高校財務會計決算報告制度都以收付實現制為基礎，主要反映政府年度預算執行情況的結果。這種傳統的會計核算模式不能客觀反映高校的運行成本，資產核算不全面，不能如實反映“高校家底”。為了彌補政府預算會計體系的缺陷，國務院、財政部連續出擊，首先批準并發布了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，接著繼續發布政府會計準則1號-6號，在全國選取重點單位先進行試點并進行進一步論證。在實踐基礎上于2017年10月正式發布《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》，并要求各行政事業單位立刻以此基礎進行試運行做好改革的銜接轉換，明確規定各行政事業單位于2019年1月1日全面實施政府會計制度改革。

內部控制一直是行政事業單位廉政風險防控機制的重要基礎，為了進一步加強內部控制水平，更好的做到反腐防貪，財政部于2012年制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月正式實施。規范自施行至今已有近7年，但高校在內控建設推進過程中依然存在不少問題，高校內部控制建設是保證高校組織權利規劃運行，防范和管控高校經濟活動風險的有效機制，也是廉政防腐機制建設的重要部分。但多年來內控建設的推進過程中問題還是層出不窮，如何進一步完善內部控制建設流程一直是高校不斷努力的方向。

由此看來，政府會計制度改革和內部控制建設正是高校財務領域改革的熱點、重點和難點。基于此契機，政府會計制度改革能否與內部控制建設齊頭并進呢？這正是本文討論的重點所在。

二、高校政府會計制度改革與內控建設的關系

政府會計制度改革恰恰是高校內部控制建設的重要“推手”。一方面，政府會計制度改革構建了財務會計與預算會計適當分離并相互結合的“平行”記賬模式，可以促進高校財務狀況與預算執行情況分析，指引高校內部控制體系完善的方向。另一方面，如果沒有政府會計準則與制度改革的支撐，內部控制評價尤其是與高校財務報告相關的內部控制評價的標準就會缺失。政府會計制度改革后，會計信息更為全面、透明，有效避免了直接用資金流來反映高校財務會計的信息職能，全面反映了高校財務的預算、資產負債以及成本狀況，為內部控制評價體系提供更為可靠的數據支撐。

單位內部控制建設在政府會計改革中承擔了“忠實守護者”的角色。內部控制建設的目的就是保障會計信息真實性、可靠性以及維護高校內部資產的安全與完整。加強高校內部控制建設有利于通過制度完善、流程優化、崗位職責合理分配，監督高校財務運行狀況，從而保證高校財務信息真實可靠、保障經營資產安全與完整，通過加強會計信息事前、事中、事后全過程控制，消除信息不對稱性，保證會計信息真實性、完整性、可靠性。

三、高校政府會計制度改革過程中內控建設存在的問題

（一）內部控制基礎薄弱，環境不容樂觀

目前，很多高校對內部控制建設不夠重視，很多學校甚至都沒有設置獨立的內控部門。很多高校領導的重點都投注在了“教書育人”以及科研項目上，對內部控制建設的投入過少，“領頭羊”責任的缺失導致內控建設進展緩慢。其次，高校工作人員對內部控制缺乏一個全面以及通俗的理解，到底什么是內部控制建設，內部控制建設具體到各個部門、各個環節應該如何進行，絕大部分工作人員知之甚少。普遍來說，內部控制理念在高校政府會計制度改革中并沒有深入人心，只是作為一個名詞出現過，并沒有實際踐行過。

（二）會計信息質量降低，內部控制水平下降

政府會計制度改革構建的財務會計與預算會計“平行”記賬模式，設想很完美，但在具體執行過程中卻存在層層問題。目前絕大多數高校大都是應用上海復旦天翼財務系統，這系統的應用無疑減少了財務人員大量繁雜的工作，但由此也產生了一系列問題：預算會計完全依賴系統自動化生成，而且帶出來的預算會計不可手動修改，會計人員很多時候忽略了預算會計生成的科學性與準確性檢查；對于涉及以前年度借款的沖銷，系統帶出來的預算會計都是“坡腳”不平的，為了完成做賬任務，很多高校采用了所謂的“過渡”確保預算會計平衡，但這中間的合理性卻無從解釋，還有基建和固定資產系統帶出來的預算會計問題不科學問題系統一直得不到解決。預算會計過多的依賴信息化造成的預算會計信息質量降低，無疑會降低內部控制水平。

（三）信息化水平不高，內部控制建設進展緩慢

政府會計制度改革必然對會計信息化提出了新的挑戰。新制度改革背景下，財務核算系統需再度開發與適當更新，大量的資金需投入財務信息化建設中。然而，高校對財務信息化投資力度有限，很多信息化系統建設得不到滿足，例如，與科研項目經費相關的合同管理系統、成本核算系統等等。財務管理過程中預決算、核算、資產等各個模塊沒有形成系統，“碎片化”“孤島化”現象突出，不利于財務一體化管理體系的發展，內部控制建設缺乏完整的一體化的信息系統支撐。再加之，高校極度缺乏信息化人才隊伍，幾乎依賴于外界引入信息系統，對系統的認識和掌握不足，信息化建設水平過低，內部控制建設進展相當緩慢。

（四）內部控制評價機制不健全

政府會計制度出臺后，對高校的內部控制提出了新的要求，在高校政府會計制度改革中，缺乏對內部控制管理工作的重視，內部控制評價機制未能與時俱進，舊的評價機制已經不能完全適應新的改革環境。一方面，政府會計制度改革過程中，內部控制建設機制往往成了改革的盲點，因為改革的方向并未明確對內控機制提出重點方向，內部控制機制沒有跟著制度改革不斷優化，導致評價機制并未體現自身監督價值，不能守護會計信息的準確性與完整性，難以實現改革守護者的身份。另一方面，部分內部控制機制在推進過程當中，應根據自身單位特點進行有效性及可行性分析，根據自身情況適當調整，但在具體實踐過程中，各單位往往根據內部控制的相關文件來，照本宣科并沒有做出具體可行的適合自己單位特色可實施的內控評價機制，導致內部控制很多時候僅是停留在口頭上的虛渺機制，無法落到實處，具體實施起來就行同虛設，難以適應新會計制度改革對高校內部控制機制建設提出的新要求。

四、改進建議

（一）增強內控管理意識，健全內控管理制度

高校在進行政府會計制度改革的同時，加強內部控制建設勢在必行，避免進入改革只是改財務核算的誤區，應當齊頭并進。政府會計制度改革是內部控制建設與改革的重要依據與標準，內部控制建設也是政府會計制度改革的重要保障。根據改革的新要求，不斷優化與完善現有的內部控制制度，使二者完美契合，才是改革最終的目標與落腳點。唯有此，才能確保高校資產與會計信息完整與準確，不斷增強高校內部人員內控責任意識，營造良好的改革氛圍，才能更好地推進政府會計制度的改革進程。

（二）加強人才隊伍建設，推進信息化進程

人才培養與建設是改革的首要任務。改革需要一批經過專業培訓的人才來實施，高校應通過各種學習與培訓，訓練一批財務專業技術過硬的人才積極投入改革建設隊伍中。此外，改革不僅僅只是財務人員的事，應對全校工作人員進行動員與宣傳，先培養的專業人才帶動未經培訓的人員，徹底改革，使改革之風深入人心。

結合單位實際情況，根據改革新要求建立一套符合高校自身要求的財務管理信息系統與內部控制信息系統，建立聯動機制，避免信息零碎化、孤島化。利用信息化系統減少重復機械的勞作，使絕大部分工作人員從簡單重復的工作當中解脫出來參與到高校分析、管理與決策的工作中去。高校更應該借此良機加快信息化進程，實現全方位管理信息化，從單一財務管理模式向全面財務共享機制轉變。

（三）完善內部控制評價體系，與政府會計制度改革協同發展

高校建立完善的財務管理評價機制是不斷促進內部控制建設優化的前提條件，也是內控風險防范的重要保證。高校部門、學院應逐步完善績效考核指標與風險評估機制。考評過程中發現的問題應及時反饋實時處理，對評價體系不能將其固化，根據實際情況適時調整，不斷優化與完善。有效的內部控制建設可以保障高校政府會計制度的順利進行，保障會計信息的準確性，切實反映高校財務運行狀況與預算執行情況，為改革奠定堅實基礎。借改革的推手，不斷促進內部控制建設進程，二者協同發展，實現高校深入改革，財務管理健康可持續發展。

五、結語

借政府會計制度改革的東風，不斷完善高校相關的財務制度，加強資產負債管理，防范財務風險，不斷優化內部控制流程，對風險防控與管理流程再造機制不斷完善，使得高校有限的資源不斷優化配置、產生最佳社會服務效益。