工業園區綜合開發投融資模式探索

王鵬程 謝旭 徐游

將資金、技術、人才等要素有機結合是逐步實現工業園區資源整合發展的必由之路，對于推動產業進步和經濟發展具有重要的意義。隨著國有投資體制改革的不斷深化，單純依靠財政資金和國有平臺融資已經難以承擔園區進一步推動經濟發展的使命，探索新型投融資模式和拓寬融資渠道成為工業園區發展的必然選擇。

投融資模式的背景與創新

工業園區建設投融資主要針對基礎設施建設、軟環境建設等方面的項目，基礎設施主要針對園區水、電、路、通訊、場地平整等方面；軟環境投融資主要針對園區綜合服務平臺建設，如：技術創新平臺、招商引資平臺、電子政務平臺、金融服務平臺、電子商務平臺、人才服務平臺等方面，其特點為共享性、基礎性和整體性。國內工業園區基礎設施建設資金主要依靠政府投資和貸款、股權、債券等融資方式。以園區管委會成立建設投資公司，并以此為主體進行投資和融資的投融資模式。

為引導社會資本參與工業園區投資建設，國家陸續出臺一系列政策文件，按照國家有關規定優化項目操作流程，規范咨詢服務市場秩序，確保在不增加地方政府隱性債務的前提下，進一步推動社會資本參與工業園區項目建設和運營。根據財政部政府和社會資本合作中心發布，2021年上半年新入庫項目主要為新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通、水利等重大工程建設項目，9月，國家發改委召開專題新聞發布會將加大制造業中長期貸款支持力度規范推廣PPP模式，下一步將加強跨周期調節，充分發揮中央預算內投資和地方政府專項債券作用，促進投資穩定增長。同時，協調推進一批具有吸引力的交通運輸領域政府和社會資本合作模式項目、基礎設施領域不動產投資信托基金試點項目，吸引和撬動社會資本。激發市場活力，積極支持戰略性新興產業投資，引導企業加快設備更新和技術改造投資，加大制造業中長期貸款支持力度。

早在2020年5月，銀保監會發布《信托公司資金信托管理暫行辦法（征求意見稿）》，政府對REITs融資方向開了“綠燈”為工業園區及租賃房等領域的融資發展提供了新思路。今年9月，中交資本助力四公局在上海證券交易所成功簿記發行“中交四公局京津冀一體化PPP項目資產支持專項計劃”，產品發行規模 6.45億元，最長期限7.58年。該產品是國內首單賣斷型PPP類不動產投資信托產品（REITs）及首單京津冀一體化PPP項目資產證券化融資（ABS）。該產品的發行盤活了存量項目資產，降低帶息負債和資產負債率，節約財務費用，具有很強的示范效應和創新意義，為投融資模式探索提供了新示例。

國內外投融資模式分析

國外園區基礎設施投融資模式分析

美國工業園區投融資模式。美國作為市場經濟最為發達的國家，資本市場同樣非常發達，企業行為高度市場化。在經濟上信奉“凡是民間能做的政府決不插手”，因此在美國的工業園區基礎設施建設領域里民間投資占多數，政府在基礎設施投融資領域主要承擔的是制定法律法規來規范市場運作。工業園區基礎設施建設領域吸收民間資本投資的主要方式是發行市政債券，利用成熟的資本市場為基礎設施建設項目提供資金。

英國工業園區投融資模式。英國政府吸引社會資本進入工業園區基礎設施領域所采取的方式，一是競爭方式，對于可通過收費方式收回投資的園區基礎設施，政府通過招投標方式選擇私人企業出資建設和運營管理；二是補貼方式，對于可以進行收費但所收費又不能完全彌補投資者所投入資金的基礎設施項目，政府仍通過招標將項目承包給私人企業，由企業建造、經營、管理，并向社會收取合適的使用費，政府再對投資者收益補貼至社會平均投資回報率水平；三是購買服務方式，對一些屬于不能實現收費機制的純公共品的項目，英國政府采取的方式是公共部門和私人部門合作，由私人企業出資建設和經營管理，由政府在未來項目建成后購買該項目的服務。

日本工業園區投融資模式。二戰后日本工業園區基礎設施建設的迅速發展得益于政府對基礎設施建設與經營管理理念的轉變，即逐步改變政府在基礎設施領域的投資者身份，采取了在政府主導下的市場化融資方式和國有項目民營化的管理模式，并發揮日漸成熟的資本市場的作用，積極引進民間資本進行投資，實現多元化的籌資渠道。

國內基礎設施投融資模式分析

蘇州工業園區投融資模式。蘇州工業園區作為中國發展速度最快、開發水平最高、吸引外資最多的開發區之一，其投融資工作的主要做法是發行債券融資并大膽探索市政公用事業改革，蘇州工業園區是國內第一家通過發行企業債券募集基礎設施建設資金的開發區。近年來，蘇州工業園區在借鑒和吸收國外經驗的基礎上，大膽探索市政公用事業改革，水、燃氣、熱電等部分公用事業告別了政府“包辦”的歷史，政府和企業找準了各自的位置，實現了角色歸位，走出了一條市政公用事業改革的創新之路。

上海石化工業園區。上海金山的上海石化工業園區為實現企業自身更好的發展與獲取更大的利益價值，通過獲取大量的工業土地，營建一個相對獨立的工業園區；在自身鏈主企業入駐且占主導的前提下，借助企業在產業中的強大的凝聚力與號召力，通過土地出讓、項目租售等方式引進其他同類企業的聚集，實現整個產業鏈的打造及完善。

園區內產業項目投融資模式分析

深圳高新區投融資模式。深圳是中國中小科技企業發展最迅速的地區之一，深圳高新區于2007年成立了創業投資廣場。吸收和引進專業機構，著力打造涵蓋天使孵化、創業投資、融資擔保、上市培育、并購重組等全生命周期的科技金融服務體系，通過混合所有制的“基金群”，構筑起“一條龍”金融服務鏈條和運作模式，有效撬動社會資本服務產業和城市發展，截至目前累計為超過6.7萬家中小微企業，提供超過1萬億元的融資支持。

北京中關村投融資模式。中關村管委會充分發揮政府的引導作用，根據高新技術產業發展的規律，針對不同發展階段企業的不同融資需求特征，以企業信用建設為基礎，充分利用市場機制，采用多方合作的方式，既拓寬間接融資渠道，又通過促進創業投資、組織發行高新技術企業集合信托計劃和企業債券、推動企業改制上市等多渠道，來提高直接融資比重，制定了促進不同階段企業發展的投融資政策體系。

合肥雙鳳經開區投融資模式。合肥雙鳳經開區是安徽省合肥市域經濟的龍頭，園區發展重點從基礎設施下手，擁有中國第一家最具創新性的國際物流綜合體，專門針對于有基礎建設需求領域吸引相關產業鏈的企業加盟，物流倉儲和產業配套的比例達到5：5，先有倉儲，再有商貿，以這種倒推式的融資模式來解決以往商貿與物流貌合神離的痛點。

國內外投融資模式總結

綜合來看，國外社會資本活躍度較高，在工業園區基礎設施建設方面有較高占有率，相比之下國內工業園區基礎設施建設，除個別創新能力和業務能力較強的園區能撬動社會資本外，基本上是政府主導成主流的發展模式。國內工業園區高質量發展需要活躍的社會資本進入，契合市場發揮社會資本的重要作用。

參考國內工業園區在產業項目發展上融資方式發展分析，大致方向上有兩種，一是包含融資租賃、股權基金、小額貸款等的類金融融資；二是銀行貸款、債券、信托貸款、證券化等的金融融資。產業融資發展也將在這兩個方向上繼續規范、深入下去。

建設投融資模式思路

加快整合資源，組建投融資平臺。投融資平臺是工業園區進行投融資活動的主體。整合工業園區內存量資源和各類專項資金，通過注入財政資金、土地資產、國有企業股權等資金，打造工業園區投融資平臺并壯大其實力，成為綜合性的投融資平臺，全面負責工業園區各類新增重大項目的引導性或控制性投資；提高自我融資發展能力，通過出讓工業園區投融資平臺部分股份或增資擴股，積極吸引戰略投資者參與園區開發建設。積極推動投融資平臺上市，充分發揮資本市場功能，實現投資、融資、再投資、再融資的良性循環。

多元化投資主體，拓寬投融資渠道。分析建設項目屬性及分類，明確投資主體及融資渠道，更快更高效的完成投融資。根據項目類型區分，建設項目可區分為供水、天然氣、供熱的源頭設施及電力、通訊等基礎設施的經營性項目；管網基礎設施和技術平臺軟環境等準經營性項目；內部道路、照明、綠地等基礎設施和軟環境等非經營性項目。

創建工業園區信用擔保體系。建立以工業園區信用為保障、企業信用為重點的信用擔保體系。一是推進擔保體系建設。充分發揮國有資本的引導作用，從財政、稅收、規費等方面給予扶持，鼓勵民資投入、參與競爭；并組建和引入一批主營業務側重點不同的中小企業擔保機構以滿足園區內不同企業需求。二是引入信用估評中介服務機構，建立園區企業信用信息數據資源庫和網上信用信息平臺，為全社會提供全面、及時、準確的信用信息服務。三是拓寬金融機構參與園區內中小企業信用貸款試點，積極吸引政策性銀行、商業銀行、信用社等金融機構參與，完善中小企業聯保或創業企業聯保貸款模式。最后形成多形式、多渠道組建園區擔保機構，形成多方投入園區信用擔保體系建設的良好局面。

加大對園區投融資人才隊伍建設。加強工業園區投融資人才隊伍建設，提升投融資能力，建立靈活的政策和激勵措施吸引和培育具備社會資本運作、財務管理、市場經營、談判等方面經驗和知識的專業人才。

項目建設及產業發展建設融資模式建議

基礎設施項目類型及其融資模式

工業園區探索基礎設施建設投融資模式主要針對標準化廠房、辦公用房、市政公用等建筑的新建，現有水、電、路、通訊等公共生活服務設施的提升改建。

一是標準化廠房、保障性住房、辦公用房等項目，這類項目投資規模較大、間接收益大。模式運行機制采用資產證券化（ABS模式）或公募REITs模式在債券市場通過承銷商發行相關債券募集資金，盤活存量項目資產，降低帶息負債和資產負債率。

二是市政公用工程建設項目投資。隨著工業園區產業項目和其他基礎設施建設項目的推進，對電力、通訊等的需求將穩定上升，市政公用工程建設項目的預期收益將能得到有效保障，于是可以優先采用PFI（民間主動融資）的融資模式滿足這類項目建設資金的需求。當然也可以選擇財政收入對這類項目先行投資，待項目建設完成后將其一定時期內一定的產權或者經營權有償轉讓給投資人由其進行運營管理，即選擇TOT模式，這樣可以使得財政資金在基礎設施建設領域中實現合理配置和充分利用，提高資金使用效率。

三是公共生活服務設施投資，包括商業服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生事業等。模式運行機制采用PPP模式或其他相關變通模式，將服務設施建設項目的特許經營權賦予項目公司以吸引民間資本的注入，項目公司完成該項目的建設、并參與運營和建設維護，獲取相應收益并給予民間資本補償，政府對上述過程進行監督管理，并在特許經營權到期之后收回項目。

產業項目建設融資模式

以政策性服務為引導，以吸引各類資本投入為任務，綜合運用政策性資金援助、科技融資促進、創業投資促進、科技擔保促進、產權交易、科技保險等手段，為不同成長階段的企業提供專業化綜合性服務。工業園區探索產業項目的融資模式，一是通過以市場化方式，引進多方資金，解決建設資金不足問題；二是按照帶動重點產業鏈發展要求，解決重點鏈主項目融資的同時，統籌重點產業鏈配套的中小企業項目的融資方案；三是統籌單一信貸機構，整合中小企業社會資本，增加整體信用擴大金融運作機制。

共享模式。將規范后的融資平臺，承擔產業建設項目的融資職能。通過政府預算收入、政府基金收入和預算外收入等財政性資金確保融資平臺的資本金保持在合適的規模。同時，積極吸引地方債券、企業債券、公司股票、創業投資基金、產業發展基金以及商業銀行資金的介入，壯大融資平臺的資本金。融資平臺向工業園區主導產業項目貸款，支持工業園區循環經濟發展并以項目的權益質押以及配套資源的使用權抵押等方式作為貸款的保證。

產業鏈融資模式。重點產業鏈中的鏈主企業在政府資金的引導下和銀行貸款的信貸支持下設立產業鏈發展基金。以園區內資金實力相對雄厚的鏈主企業，在債券市場、股票市場和融資租賃市場上的融資能力較強，可以募集項目建設資金，而相關上下游企業產業項目建設的資金需求可以獲得產業鏈發展基金的支持和金融機構信貸的支持。

中小企業融資模式。把單一的銀行、擔保公司、行業協會、地區征信體系等機構通過工業園區內的社會資本有機地組織到一起，以充分發揮它們支持中小企業融資的作用。搭建一個組織嚴密、相互滲入的聚團，來自于多方主體的參與放大和強化了聚團內社會資本的作用，并通過社會資本的培育達到了整體增信的目的，使得過去只能在較狹小范圍實現的非正規金融運作機制擴展到正規金融的安排中來。