投融資項目合同風險及應對研究

黃從鋼

(中國水利水電第七工程局有限公司，成都，610213)

近年來，政府和社會資本合作的PPP模式是當今各國推動公共產品建設和服務所普遍采用的一種模式。在我國經濟新常態下，PPP模式市場空間廣大，但是由于政府關于PPP項目管理的法律法規還處于研究完善階段，項目投融資經營管理風險巨大。筆者結合參與PPP項目投資運作的實踐經驗，就建筑企業參與PPP項目的主要合同風險與應對措施進行簡要分析。

1 前期工作管理

PPP項目建設中，一般由政府方負責辦理行政審批(可研、環評等)，負責項目入庫，提供建設用地、臨時用地，征地拆遷也由政府具體負責和協調。由于政府方實際征、拆阻力大、工作動力不足，或者自身履約能力不足導致交地進度滯后，為公司帶來巨大風險[1]。部分項目征遷費用由政府承擔，在投資總費用中列支，存在擠占工程建設費用的風險。

應對措施：①委派專職協調經理督促政府方減少因征遷問題對工程的干擾；②采取介入式、幫扶式的管理推動征地拆遷高效實施；③兼顧拆遷費用的使用，專人跟蹤落實稅務票據問題，確保程序合法合規。

2 項目入庫管理

項目入庫是國家關于PPP項目的強制性要求。一般情況下入庫由政府方負責，承包方配合。但是項目入庫報審資料眾多，涉及多個政府職能部門，審批流程繁瑣，審批時間較長，入庫風險不可忽視。特殊情況下，政府方可能實際不履行入庫職責，交由社會資本方實際履行。極端情況下，由于政府方的工作缺失、管理缺陷、決策失誤等原因，可能導致入庫失敗，這樣的風險對于社會方而言可能是“致命的”。根據財辦金〔2017〕92號及川財金〔2017〕111號文件精神，項目存在被清理出庫的風險。

應對措施：①積極配合政府部門完成入庫，及時掌握入庫狀態，在完成入庫之前，暫緩融資；②加強與財政局PPP中心對接，避免出現“禁止入庫”的情形；③專人專職落實各項行政審批程序，關注“在線平臺”實時信息，確保項目的合法性。

3 投融資管理

財政部以財金〔2018〕23號文明確禁止國有金融企業提供債務性資金作為PPP項目資本金，禁止“明股實債”的情況。一方面，政府方可能不遵守財政部有關規定，項目的合法性不能得到保障，資金回收風險巨大；另一方面，若政府不能按照合同約定及時付款，將導致自有資金或貸款利息成本加大，增加投資風險。

應對措施：①清晰認識財政部和集團公司關于PPP項目“投資紅線”問題，以高度審慎的原則做出投資決策；②加強對銀行信貸政策的研究，科學制定融資方案，充分發揮資金杠桿作用，建立融資風險預警機制，發現問題及時糾偏[2]；③加快施工進度，縮短建設周期，視當地財政資金情況，爭取縮短回購期，提前回籠資金。

4 稅務管理

社會資本方在項目執行過程中稅務風險意識不強，涉稅風險管理機構缺失，涉稅人員素質不高等[3]。同時，PPP項目一般建設周期較長，國家層面稅收政策頻繁變動直接影響項目收益率測算指標，若不能及時調整稅務管理措施，可能導致增加大量稅務成本，影響投資回報率。主要稅務管理問題有：①部分項目將征地拆遷費用及稅金計入項目總投資，該部分費用存在增值稅發票確認風險；②砂石料等地方建材進項稅不能抵扣，可能導致利潤虛高多繳企業所得稅，可能引起違反“三流一致”的稅務風險；③項目公司和總承包部常采用“一套人馬、兩塊牌子”的管理模式，增值稅和企業所得稅風險較大。

應對措施：①做好稅務策劃。通過合法途徑尋求政策支持，化解未抵扣大量進項留抵金額；②做好“雙向平衡”。在項目公司和總承包部之間做好利益權衡，合法合理平衡企業所得稅額，確保公司利益最大化；③依法獲取稅票。對分包商增值稅發票提出明確要求，約定違約責任。

5 審計管理

投融資項目接受審計一般有過程跟蹤審計和竣工審計。工程審計具有如下特點：①國家對國有資金或國有控股資金投資項目的審計力度逐年加大；②各地針對同一類項目的審計重點、審減原則不盡相同；③審計過程容易受到類似項目或審計人員素質的影響；④政府對審計的收費標準不統一，監管制度不完善，監管不到位；⑤審計收費透明度不高，披露不充分。

應對措施：①推動政府方在項目初期盡快引入過程跟蹤審計單位，及時對項目經營活動進行確認。熟悉掌握審計單位的工作思路和方式，積極主動作為，變被動為主動；②了解評審原則及重點，完善過程基礎支撐資料，做好審減預案、留足審減空間；③引入先進的風險防范技術與工作方法，提升綜合能力。充分利用互聯網+技術、信息化系統對關聯企業的資質、內部運營、資金狀況以及社會信用評價等信息進行全面跟蹤和評估，最大程度減輕審計風險[4]。

6 付費機制管理

付費機制是項目資金回收的關鍵。常用的付費機制主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。部分項目需要通過業績考核合格后方可能得到支付；部分項目完成移交后方可得到投資回報。部分項目缺少對驗收程序、驗收標準和租金計算方法、租期計算方案的合同約定，合同風險較大。

應對措施：①在付費機制頂層設計方面下功夫，既要考慮政府財政支出的壓力和增加政府方隱性債務的風險，又要考慮運營成本和投資回報率的重要性[5]；②要吃透付費機制關于計算方法和支付約定，確保及時回收資金；③推動政府方進一步完善合同，明確項目驗收程序、驗收標準和費用計算、支付方案及具體規定；④加快施工進度，做好移交統籌，爭取所有子項目“完工一個、驗收一個、移交一個、回報一個”。

7 設計管理

PPP項目與DBB項目招標最大的區別在于個別項目可能面臨無圖紙、無概算、無清單的“三無”情況；個別項目屬于無合同、無監理、無結算“跑步進場”；大部分項目屬于“邊地勘、邊設計、邊實施”的“三邊”項目。由于地方政府急于項目上馬，圖紙和清單經常出現“差錯漏碰”等情況，因概算、圖紙編制年限太早不適應現行規范、標準導致大幅修編的經營風險也不容忽視。

應對措施：①注重前端管理。及時組織專業團隊全程參與項目論證、設計、征地、拆遷等過程，在設計初期、征遷階段提出專業意見；②注重設計施工融合。加強與設計院的對接，貫徹落實圖紙審查制度，推進技術經營融合，將“減實增虛”“減虧增盈”的口號落實到圖紙上；③注重規范標準。將成熟的經驗、可控的施工方案和思路落實到設計圖紙中；要將利于施工、利于清單編制、利于降低審計風險的標準規范、技術參數轉換為設計成果(不能一味地降低設計標準，簡單的謀求施工便利)；④注重出圖順序。以項目集中、短平快、量大價優、干擾風險小等優質項目計劃在先。

8 戰略合作分包商管理

建筑企業要在轉型發展、快速發展中獲取規模效益，引入戰略合作分包商已是大勢所趨。結合國內建筑企業管理現狀，戰略合作分包商管理存在以下特點：資質強、信譽好、信任度高的分包企業可選數量不多。分包合同規模較大、合同金額大，可能涉及結構工程，施工安全、質量風險突出。分包商內部管理水平有限，合法合規意識不足，內業管理偏差，完工審計風險突出。

應對措施：①加強風險辨識。強化戰略分包風險的預測評估，通過設計出圖順序來平衡戰略合作分包商的施工規模、范圍和施工順序(預防分包商將前期量大價優的項目施工完成后，以各種理由拒絕施工后續量小低價的項目)；②堅持“三控”原則。通過合同手段來平衡戰略分包商經營風險，嚴格把握合同額、工程量、施工時間，預防分包商前期施工份額占比過高，擠占公司有效份額；③堅持雙贏原則。分析利用戰略分包商的優勢資源為項目創造經營效益和便利，強化履約管理，避免分包商出現嚴重違規失信行為影響公司社會信譽評價。

9 工程分包管理

PPP項目招標的“三無”特性凸顯了工程分包管理的矛盾。一方面是分包策劃依據不足，深度分析存在客觀缺陷；另一方面是主合同價格未確定，分包成本缺少有效參照，“量入為出”成為一句空話，分包成本存在失控風險。

應對措施：①堅持分包策劃制度。分包策劃預案是工程分包管理的政策性、操作性指南，及時制定分包策劃預案有利于理清管理思路，保障項目合法合規性審查；②加強過程管控。施工現場千變萬化，分包方案要根據圖紙和施工方案變化，適時調整、及時糾偏；③加強成本測算。在主合同價格缺失的情況下，首要進行工序分解，確定工序子單價，摸清分包商的稅務成本、管理成本、目標利潤等情況。

10 材料價差管理

從投融資合同條款分析，部分項目約定機械使用費漲幅超過10%的部分允許按照四川省相關政策進行價差調整；部分項目約定部分材料價格漲跌幅超過±5%時，對超過部分據實調整；個別項目調整標準為±3%。

從建筑市場分析，商品混凝土價格極不穩定，地區差異較大；受環保風暴影響，鋼材、砂石料等材料價格起伏較大；部分新材料、特殊材料由于地方或行業壟斷影響，價格居高不下。

應對措施：①持續關注造價總站公布的信息，調研市場實時價，分析漲跌幅度，做好價格統計臺賬；②根據市場價格波動及預測分析情況，指導物資采購時間，合理調整合同的計量計價周期；③通過提前囤積材料、調整檢驗批時間基礎資料等手段，達到降低材料的價格波動引起的價差風險；④強化材料管理，重視定額發放、收發臺賬、定期盤庫、定期核銷工作。

11 運維及資金回收管理

國內PPP項目還處于探索和發展階段，在項目的整體規劃、模式設計、制度制定、程序運行、溝通協調體制機制方面還不太成熟。2017年11月財政部《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確了“無運營內容的”項目不適合采用PPP建設模式。部分項目明確了保修期內運營維護總體責任，但運營內容未細化，運營標準未明確。個別項目運營期跨度長，國家政策、稅收政策、指標調整可能發生變化，項目資金回收風險較大。

應對措施：①完善合同條款。在項目公司與政府簽訂(補充)協議時，細化運營內容，明確運營標準，落實運營責任；②健全運營機構，明確管理職責，實行目標成本管理，提高規范性、標準化運營管理水平；③實施現代企業管理。加強人員管理，降低管理成本；改進運營方式，降本增效、降耗節能；④做好回購方案。明確回收資金的計算起始時間、當期額度、支付方式及保障措施，督促政府將回購資金納入財政計劃；⑤做好績效考核。開展運管期間周邊企業、居民滿意度公共調查，準確把握績效考核細則與指標，建議引入地方企業參與運營維護，確保資金回收按計劃進行。