歐洲民意對歐盟移民與庇護政策的影響
——基于歐洲移民危機的分析

關 欣 房樂憲

【內容提要】 在有關歐洲移民問題的研究中，存在著忽視和重視民意對歐盟移民與庇護政策影響的兩種傾向。2015年以來歐盟應對移民危機的政策表明，民意對其影響不容忽視。歐洲移民危機發生后，歐盟民眾對移民問題越來越重視，對移民群體的威脅認知程度也不斷上升。歐盟民眾對移民問題的態度，既對塑造歐盟成員國的移民政策偏好發揮了重要作用，同時也是其政策制定的重要參考標準。理解民意對歐盟移民與庇護政策的影響，對于把握兩者的關系和認識歐洲一體化態勢，都具有十分重要的意義。

歐盟移民與庇護政策（European Migration and Asylum Policy）的共同體化，是歐洲一體化發展的重要成果之一。簡言之，歐盟的移民與庇護政策是歐盟處理包括難民庇護在內的與移民相關問題所采用的政策工具，旨在打擊非法移民和犯罪、拯救生命和保護歐盟外部邊境安全。[1]European Commission, “EU Migration and Asylum,” Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/info/topics/migration-and-asylum_en.具體而言，歐盟的移民和庇護政策包含合法移民管理、非法移民遣送、外部邊境管理、難民庇護管理、國際移民合作、申根和歐盟內部邊境管理6 個方面。2015年和2016年，分別有超過100 萬來自敘利亞等國的難民和移民向歐盟提交了庇護申請，歐洲“移民危機”由此爆發。[2]歐盟最初將2015年夏季之后由于大量難民和移民到來所引發的危機稱為“難民危機”（Refugee Crisis），此后，隨著危機的持續發酵，歐盟逐漸采用了“移民危機”（Migration Crisis）的說法。此外，也有學者使用過“邊境危機”（Border Crisis）等提法。本文采用“移民危機”的說法，指代2015年后歐洲面臨的由外來難民和移民問題引發的總體危機。2015年移民危機發生后，歐盟移民和庇護政策框架下用于處理庇護問題的“都柏林體系”(Dublin System)出現了事實上的崩潰，歐盟也因此亟需對其移民和庇護體系進行改革。[3]European Parliament, “Reform of the Dublin System,”Brussels: European Union, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/586639/EPRS_BRI%282016%29586639_EN.pdf.

移民危機發生后，歐盟內部的一個突出特點就是民眾對移民問題的關注度不斷上升，該問題也一度成為歐盟民眾最關心的政治議題。[4]“歐洲晴雨表”統計數據顯示，從2015年開始，移民問題一直是歐盟民眾最關心的議題。數據來源：European Commission,“Eurobarometer Interactive, Public Opinion- What Do You Think are the Two Most Important Issues Facing the EU at the Moment?”Brussels: European Union, https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/standard/surveyky/2255.歐盟民眾對待移民的態度，經歷了從同情和包容轉向反感和排斥的復雜過程。[5]“European Union Events of 2018,” Human Rights Watch, Aug. 12, 2018, https://www.hrw.org/world-report/2019/country-chapters/european-union.鑒于民意在歐洲一體化進程中的作用不斷提升，本文主要分析民意在歐盟移民與庇護政策設計中的影響和作用。

一、爭論的兩種傾向

在有關民意對歐盟移民與庇護政策影響的研究中，主要存在兩種爭論傾向。一派以美國學者加里·弗里曼(Gavy Freeman)為代表，他認為民意不會對西歐國家的移民政策產生重要影響。弗里曼稱，盡管一些西歐國家的民眾對外來移民群體持排斥態度，但這并不影響他們所在國家的政府采取自由的、而不是限制性的移民政策。[1]Gary Freeman, “Modes of Immigration Politics in Liberal Democratic States,”International Migration Review, Vol. 29, 1995, pp.881-908.不僅如此，弗里曼還樂觀地認為，西歐國家的移民管理能力仍在增長而不是消退。[2]Gary Freeman, “Can Liberal States Control Unwanted Migration?” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol.534, 1994, pp.17-30.在有關歐洲一體化框架下的移民政策研究中，那種認為民意對歐盟移民政策的影響有限的類似觀點也得到了體現。歐盟“申根區”的建立和內部邊境的取消，使得移民問題發展成為歐盟國家需要共同應對的挑戰。“歐洲共同庇護體系”（Common European Asylum System）的建立，標志著歐盟移民與庇護政策的共同體化取得了重要進展。[3]European Commission, “Tampere Kick-start to the EU' s Policy for Justice and Home Affairs,” Brussels: European Union, http://ec.europa.eu/councils/bx20040617/tampere_09_2002_en.pdf.但是，民意在歐盟移民與庇護政策一體化過程中的事實性缺失，一定程度上深化了那種所謂民意無法影響歐盟移民與庇護政策的觀點。甚至有學者指出，受相關政治和制度等因素影響，歐盟民眾無法影響有關移民問題的政府間談判，他們也因此不能夠對歐盟移民與庇護政策發揮重要影響。[4]Javier Arregui and Mathew J. Creighton, “Public Opinion and the Shaping of Immigration Policy in the European Council of Ministers,”Journal of Common Market Studies, Vol.56, 2018, pp.1323-1344.

另一派學者則認為，民意是影響歐盟移民與庇護政策的重要因素。在全球化背景下，移民輸入國的民眾和移民群體之間沖突的加劇，以及歐洲國家移民政策日益嚴格的趨勢，使得忽視民意重要性的觀點受到了挑戰。例如，有學者指出，不同時期民眾對于移民問題的關切程度，是決定英國政府在移民問題上擁有多大自主性以及采取何種移民政策的重要因素。[1]Robert Ford et al, “Public Opinion, Responsiveness and Constraint: Britain' s Three Immigration Policy Regimes,” Journal of Ethnic and Migration Studies, Vol.41, 2015, pp.1391-1411.有關研究表明，民意也可以通過公投等直接的民主方式對歐洲一體化的發展方向產生影響。[2]Sara B. Hobolt,“Public Opinion and Integration,” in Erik Jones, Anand Menon and Stephen Weatherill eds., The Oxford Handbook of the European Union,Oxford: Oxford University Press, 2012, pp.716-722.在相關研究分析中，有學者提出歐盟民眾對于移民政策的知情度較高，并對移民問題的態度具有理性和穩定性的特點。因此，民意在歐洲移民政策制定過程中的作用不容忽視。[3]Gallya Lahav, “Public Opinion toward Immigration in the European Union: Does it Matter?”Comparative Political Studies, Vol.37, 2004, pp.1151-1183.

本文認為，移民危機發生后，歐盟民眾對移民群體的排斥以及歐盟日趨收緊的移民與庇護政策，表明重視民意對歐盟移民與庇護政策影響的觀點更具說服力。在既有研究中，針對民意影響歐盟移民與庇護政策具體路徑的研究相對欠缺。鑒于此，本文將嘗試提出民意影響歐盟移民與庇護政策的兩種方式，并以移民危機后的歐盟的移民與庇護政策為例，對民意影響其政策方式的有效性進行思考。

二、民意影響的主要方式

雖然民意在歐洲一體化以及移民問題上的重要性越來越受到重視，但學界就民意影響歐盟移民與庇護政策的主要方式尚未予以足夠認識。本文認為，民意主要通過兩種方式影響歐盟移民與庇護政策：一是通過影響成員國在移民問題上的政策偏好進而影響歐盟移民與庇護政策的間接方式，二是作為參照標準影響歐盟移民與庇護政策制定方向的直接方式。其中，間接影響方式可以借助“政策響應理論”（Policy Response Theory）以及國內偏好影響國際合作的理論來理解，而直接影響方式則更具歐洲特色，需要在歐洲一體化的獨特框架下進行理解（見圖1）。

圖1 民意影響歐盟移民與庇護政策路徑示意圖

具體而言，民意影響歐盟移民與庇護政策的間接方式，是歐盟成員國政府對本國民眾偏好的“響應”以及國內政治影響國際合作雙重作用的結果。一方面，支持“政策響應理論”的學者提出，選舉政體中的政黨為了贏得更多選票，往往會采取符合民眾偏好的政策傾向。此外，由于對民意的“響應性”（Responsiveness）被認為是衡量西歐國家政府的重要標準，這些國家的政府也因此存在順應民眾對移民問題偏好的傾向。[1]Javier Arregui and Mathew J. Creighton, “Public Opinion and the Shaping of Immigration Policy in the European Council of Ministers,”Journal of Common Market Studies, Vol.56, 2018, 1323-1344.另一方面，有關國內政治影響國際合作的研究，為理解民意影響歐盟層面的移民政策合作拓寬了思路。1988年，羅伯特·普特南（Robert Putnam）提出的國內政治與國際政治的雙層博弈模型，為理解兩者之間的互動提供了新思路。[2]Robert Putnam,“ Diplomacy and Domestic Politics: the Logic of Two-level Games,” International Organization, Vol.42, 1988, pp.427-460.美國學者海倫·米爾納（Helen Milner）則詳細論證了不同國家的國內偏好是如何影響這些國家之間的合作談判的。米爾納提出，“國際合作是國內政治的延續”，并討論了不同國家內部的政治行為體之間的利益和信息等差別如何影響國家間談判。[3][美]海倫·米爾納:《利益、制度與信息: 國內政治與國際關系》，曲博譯，上海世紀出版社2010年版，第8頁。在有關歐洲一體化的研究中，自由政府間主義理論（Liberal Intergovernmentalism）同樣強調歐盟成員國的偏好對于歐洲一體化合作的重要意義。[4]Andrew Moravcsik, “Taking Preferences Seriously: a Liberal Theory of International Politics, “International Organization, Vol.51, 1997, pp.513-553.上述理論分析表明，國內政治是影響國際合作的重要因素。但是，這些理論探討大都存在強調政治精英利益集團作用而忽視普通民眾作用等不足。2005年法國和荷蘭兩國通過全民公投否決“歐洲憲法條約草案”等事件表明[2]European Parliament, “Briefing-Referendums on EU issues,”Brussels: European Union, http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2016/582041/EPRS_BRI(2016)582041_EN.pdf.，歐盟成員國民眾對歐洲一體化事務的意見越來越重要。因此，本文認為歐盟成員國響應本國民眾移民政策偏好的傾向，使得民意能夠對歐盟移民與庇護政策產生間接影響。

相比而言，民意影響歐盟移民與庇護政策的直接方式，需要在歐洲一體化框架下相關政策制定的特殊性背景下理解。米爾納認為，歐盟成員國之間的談判與其他國際合作一樣，無必要對其進行單獨討論。[3][美]海倫·米爾納:《利益、制度與信息: 國內政治與國際關系》，曲博譯，上海世紀出版社2010年版，，第27頁。但是，這一看法忽視了歐洲一體化的特殊背景以及歐盟超國家機構與普通民眾間的互動。隨著歐洲一體化的深入，民眾對歐盟事務的態度經歷了從“寬容性共識”（Permissive Consensus）向“制約性分歧”（Constraining Dissensus）的轉變。[4]Liesbet Hooghe and Gary Marks, “A Postfunctionalist Theory of European Integration: From Permissive Consensus to Constraining Dissensus,”British Journal of Political Science, Vol.39, 2009, pp.1-23.在此背景下，為改善歐盟內部的“民主赤字”不足并提升自身的合法性，歐盟委員會越來越重視和響應普通民眾對歐盟事務的態度。一些研究表明，民意可以對歐盟層面的立法產生影響，這也印證了歐盟響應民意的傾向。[5]Dimiter Toshkov,“Public Opinion and Policy Output in the European Union: a Lost Relationship,”European Union Politics, Vol.12, 2011, pp.169-191.不僅如此，移民問題在歐洲社會的高度政治化，使得民意越來越成為歐盟移民政策制定的重要參考因素。因此，本文認為民意可以作為歐盟移民與庇護政策制定的參考標準，對其產生直接影響。對民意影響歐盟移民與庇護政策的兩種方式的考察，既有助于更加全面地理解移民危機發生后歐盟的移民與庇護政策，同時也有助于把握民意在當前歐洲一體化進程中的深刻作用。

三、歐盟民眾的態度及特點

移民危機發生后，移民問題迅速發展成為歐盟民眾最關心的政治議題之一。無論是在經濟發達的德國和法國，還是在經濟相對落后的匈牙利等國家，移民問題都是人們最普遍關心的議題。有關報道也占據了歐盟內部新聞的大量版面。就整體而言，移民危機發生后，歐盟民眾對移民問題的態度主要表現出以下特點。

第一，歐盟民眾對移民問題高度重視。從2014年開始，移民問題迅速發展成為歐盟民眾最為關心的歐洲議題，特別是在移民危機爆發的2015年夏季，重視移民問題的民眾數量達到了頂峰，接近60%的民眾認為移民問題是歐盟面對的最重要議題。此后雖然這個比例有所下降，但其仍然是歐盟民眾最為關心的歐洲議題。從整體上看，歐盟民眾對移民問題重視程度的提升，與進入歐盟的難民和移民數量的變化相符合。[1]歐盟移民和申請庇護難民數量請參閱：Eurostat-Immigration,https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/graph.do?tab=graph&plugin=1&pcode=tps00176&language=en&toolbox=type; Eurostat-Asylum and first time asylum applicants - annual aggregated data, https://ec.europa.eu/eurostat/tgm/graph.do?tab=graph&plugin=1&pcode=tps00191&language=en&toolbox=type.

第二，歐盟民眾對移民群體的威脅認知顯著提升。歐盟民眾對外來移民的威脅認知，主要體現在擔心經濟威脅、恐怖主義威脅和犯罪率上升等方面。根據美國皮尤研究中心2016年春季“全球態度調查”（Spring 2016 Global Attitudes Survey）公布的相關統計數據，在多個歐盟成員國內，都有相當多的歐盟民眾將移民視作威脅。[2]“Europeans Fear Wave of Refugees Will Mean More Terrorism, Fewer Jobs,” Pew Research Center, July 11, 2016, http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-waveof-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/.從某種意義上講，這種傾向凸顯出在如何對待移民問題上歐盟內部社會分歧的激化。

歐盟民眾對移民的威脅認知，來源于他們認為移民群體會減少自身的工作機會，并加重本國的經濟負擔和財政壓力。自2008年歐洲債務危機發生以來，歐洲經濟增長乏力，并存在生產力發展緩慢和收入分配不公平等問題。[1]European Commission, “Annual Growth Survey 2019: For a Stronger Europe in the Face of Global Uncertainty”, Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/2019-european-semester-annual-growth-survey_en_1.pdf.全球化背景下生產要素的流動，也使得一些歐盟公民成為全球化過程中的“出局者”。[2]梁雪村：《全球化張力下的激進政治: 資本, 國家與人的內在沖突》,載《外交評論 (外交學院學報)》2019年第6期，第91-120頁。在此背景下，大批移民的到來，大大加重了歐盟民眾的經濟焦慮。尤其是在歐盟經濟發展相對落后的成員國內，比如匈牙利、波蘭和希臘等國，絕大多數民眾將移民視作經濟威脅。

歐盟民眾對移民的恐怖主義威脅認知，來源于他們認為移民與恐怖主義威脅具有較大相關性。實際上，回顧近年來幾次重要事件的節點，不難發現這種擔憂并非空穴來風。2015年1月7日發生的法國《查理周刊》遭恐怖襲擊事件，凸顯歐盟社會潛在的恐怖主義威脅。[3]“Terrorists Strike Charlie Hebdo Newspaper in Paris, Leaving 12 Dead,” New York Times, January 1, 2015,https://www.nytimes.com/2015/01/08/world/europe/charlie-hebdoparis-shooting.html.當年12月31日發生的德國科隆大規模性侵案，更是大大激發了歐盟民眾對移民會帶來更多恐怖主義威脅的擔心。[4]“How Cologne Sexual Assaults ‘Changed German Mood Completely’, “The Local, December 5, 2016, https://www.thelocal.de/20161215/year-after-cologne-sex-assaultsgermany-frets-over-integration.美國皮尤研究中心2016年發布的《全球態度調查》數據顯示，許多歐盟成員國內的民眾都認為進入本國的難民會導致該國恐怖主義威脅增加。在接受調查的10 個歐盟成員國中，至少有8 個國家的半數以上的民眾認為，移民危機將會增大本國發生恐怖事件的可能性。[5]“Europeans Fear Wave of Refugees Will Mean More Terrorism, Fewer Jobs,”Pew Research Center, July 11, 2016, http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-waveof-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/.許多歐盟民眾還認為移民群體將造成本國犯罪率上升。這些傾向與歐盟民眾對難民和移民群體包容程度下降的趨勢呈現一致。國際移民組織（International Organization for Migration）的數據也顯示，在全世界范圍內，歐盟民眾對于移民的態度最為消極，其中超過半數的人（52%）希望減少本國移民的數量。[1]“How the World Views Migration?”International Organization for Migration, https://publications.iom.int/system/files/how_the_world_gallup.pdf.

第三，歐盟民眾對移民的態度分化日益凸顯。受經濟狀況、教育水平、性別、居住地和政治傾向等因素影響，不同階層的歐盟民眾對移民問題的態度存在較大差異。[2]“Public Attitudes on Migration: Rethinking How People Perceive Migrationn,”International Centre for Migration Policy Development, https://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/62348/MPC_OPAM_Public_attitudes_on_migration_study.pdf?sequence=1&isAllowed=y.例如，收入較低且生活水平相對落后的民眾往往認為難民和移民的到來會搶占當地的工作機會，對自己的生活水平造成威脅，因此對移民群體的態度更為消極。[3]Rafaela Dancygier and Michael Donnelly, “Sectoral Economies, Economic Contexts, and Attitudes toward Immigration, ”The Journal of Politics, Vol.75, 2012, pp.17-35.年齡也是影響民眾對移民態度的重要因素。就整體而言，歐盟民眾中較為年長者對移民的態度更為消極，而較為年輕者對移民態度相對包容。此外，所在國家的移民傳統也影響歐盟民眾對待移民的態度。二戰后接收了大量戰爭難民和移民的德國，在移民危機發生之初就對難民表達了同情和歡迎，也是接收難民數量最多的國家。但是，一些缺乏庇護傳統的歐盟成員國，如匈牙利和波蘭等則十分排斥難民和移民的進入。歐盟民眾對移民問題的態度分裂得日益嚴重，使得該問題的解決更加困難，并有可能造成他們對歐盟的相關政策甚至歐洲一體化立場的分裂，這對維護當前歐盟的內部團結形成了挑戰。

四、相關影響

歐盟民眾對移民問題的高度關注和對其威脅的認知上升等態勢，是歐盟及其成員國在制定移民政策時必須考慮的因素。從移民危機發生后的歐盟的相關政策可見，民意影響歐盟移民與庇護政策的兩種方式都在一定程度上得到體現。

（一）民意對歐盟成員國移民政策偏好的塑造：以移民 “配額制”分配方案紛爭為例

民意對歐盟移民與庇護政策的間接影響，主要體現在通過塑造歐盟成員國移民政策偏好方面。2015年移民危機發生以來，一些歐盟成員國民眾對于難民和移民問題的態度在很大程度上影響著其所在國政府的移民問題立場。為了維持和獲得更多的選票和支持率，歐盟許多成員國的政府在移民問題上表現出了明顯的響應民眾態度的傾向。他們采取的排斥移民的做法對歐盟移民政策的實施效果產生了持續的消極影響。[1]“European Public Opinion and Migration: Achieving Common Progressive Narratives, “Foundation for European Progressive Studies, https://www.fes-europe.eu/fileadmin/user_upload/Final_European_Public_Opinion_and_Migration.pdf.最具代表性的案例，是一些歐盟成員國民眾對移民排斥所造成的歐盟分配庇護責任的“配額制”的失效。

2015年9月，歐盟為了減輕已收留了大量滯留難民的希臘和意大利的負擔，通過《歐洲移民議程》出臺了被稱為配額制的“緊急立法”，希望能夠按照一定比例將希臘和意大利的12 萬難民轉移至其他歐盟成員國。[2]European Parliament, “Briefing-Legislation on Emergency Relocation of Asylumseekers,” Brussels: European Union,http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2015/569018/EPRS_BRI%282015%29569018_EN.pdf.歐盟采取這一舉措的依據，是《歐盟運作條約》的第73 條規定，即“當歐盟的一個或多個成員國在短時間內出現大規模的第三國公民涌入的情況時，歐盟理事會可以采用歐盟委員會提出的解決方案，作為保護相關歐盟成員國的臨時措施，這一提案在咨詢歐洲議會的意見之后方可生效”。[3]European Commission, “The Treaty of the Functioning of the European Union,” Brussels: European Union,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT.

歐盟配額制方案的出臺，與許多歐盟成員國民眾反對本國接收更多難民和移民的想法形成了矛盾。國內民眾的反對，使得一些歐洲國家政府由于擔心支持率下降而拒絕接收在配額制方案下由希臘或意大利轉移至本國的難民。其中態度最為消極的是匈牙利和丹麥等國家，在配額制出臺之初就對這項方案表示出強烈的不滿。[1]“Poland, Hungary, and Czech Republic Broke EU Law by Refusing to Take in Migrants,” Euronews, November 1, 2019, https://www.euronews.com/2019/11/01/polandhungary-and-czech-republic-broke-eu-law-by-refusing-to-take-in-migrants.盡管歐盟委員會對匈牙利等國提出了批評，但是這并不能促使它們承擔配額制分配的庇護責任。截至2018年10月，捷克、丹麥、匈牙利、愛爾蘭、波蘭等7 個歐盟成員國仍未接收任何來自意大利和希臘的難民。[2]European Commission, “Member States’ Support to Emergency Relocation Mechanism,” Brussels: European Union,https://www.cire.be/wp-content/uploads/2017/01/state_of_play_-_relocation_en.pdf.在面對來自歐盟的質疑時，波蘭政府發言人聲稱該國不履行配額制規定的做法是由波蘭民眾的利益和訴求所決定的。[3]“Poland, Hungary, and Czech Republic Broke EU Law by Refusing to Take in Migrants,”Euronews, November 1, 2019, https://www.euronews.com/2019/11/01/polandhungary-and-czech-republic-broke-eu-law-by-refusing-to-take-in-migrants.響應本國民眾在移民問題上的政策偏好以維持選票支持，也是促使匈牙利、捷克和波蘭否決《全球移民協議》的重要原因。[4]“Central European Countries Lead the Charge against U.N. Migration Pact,” Kafkadesk, November 6, 2018, https://kafkadesk.org/2018/11/06/central-european-countries-lead-thecharge-against-u-n-migration-pact/.

歐盟成員國拒絕實施配額制的情況，也使得歐盟出臺未來用于在成員國之間分配移民責任的方案變得更加困難。其實早在2015年12月，歐盟理事會就在“配額制”的基礎上對建立用于分配難民的永久性方案進行協商。但是，這一方案很快由于受到來自歐盟成員國的強烈反對而被放棄。作為替代，歐盟委員會提出“都柏林+”的規定[5]European Commission, “Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council Establishing the Criteria and Mechanisms for Determining the Member State Responsible for Examining an Application for International Protection Lodged in One of the Member States by Third-country National or a Stateless Person (recast),” Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agendamigration/proposal-implementation-package/docs/20160504/dublin_reform_proposal_en.pdf.，但是這一方案仍然受到了歐盟成員國的反對。與之相反，由東歐國家組成的“謝維格拉德”（Visegrad）集團所提出的“靈活性團結”方案則大受歡迎，這一方案強調歐盟成員國應該在接收難民和提供資金支持等方面具有選擇的權利。在歐盟提出的“配額制”方案受到很大質疑的情況下，“靈活性團結”很可能成為今后歐盟用于分配成員國庇護責任的方案。其一旦得以實施，將較多地保留歐盟成員國在移民政策上的話語權，這也意味著民意可能將繼續影響歐盟移民與庇護政策。

（二）民意對歐盟移民與庇護政策走向的影響：基于《歐洲移民議程》相關措施的分析

歐盟對于民眾有關移民問題的態度及其對于相關政策的評價十分重視。[1]European Parliament, “Briefing EU Policies - Delivering for Citizens the Migration Issue,” Brussels: European Union, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/635542/EPRS_BRI(2019)635542_EN.pdf.在移民政策制定的過程中，歐盟通過公開咨詢（Public Consultation）等方式，積極聽取民眾意見并對移民政策進行調整。[2]European Commission, “Migration and Home Affairs. Public Consultations, “Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/home-affairs/what-is-new/public-consultation/2015/consulting_0031_en.移民危機發生后民意對歐盟移民與庇護政策的直接影響，主要體現在影響相關政策的制定方向上。自2015年以來，歐盟分別于2017年11月和2018年3月對《歐洲移民議程》框架下的相關措施及主要方向進行了兩次總結。[3]European Commission, “European Agenda on Migration: Consolidating Progress Made,” Brussels: European Union, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4484_en.htm; European Commission, “European Agenda on Migration: Continuous Efforts Needed to Sustain Progress,” Brussels: European Union, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-1763_en.htm.根據梳理，可以發現歐盟用于解決移民危機的相關措施整體呈現出更加嚴格和緊縮的特點：首先，歐盟的工作重點在于通過各種渠道減少進入歐盟內部的移民數量，從源頭解決難民問題，如減少敘利亞的戰爭難民，以及減少非洲的經濟難民等；第二，通過向土耳其等中轉國提供資金等支持，減少由這些國家進入歐盟的難民和移民；第三，通過提高歐盟邊境管理局的地位和加強其職能，實現強化邊境控制和打擊人口走私的目標。

就政策走向而言，歐盟移民和庇護政策的嚴格和縮緊，既體現出歐盟對民眾有關移民問題態度的回應，同時也印證了民意對于歐盟移民和庇護政策制定方向的深刻影響。例如，歐盟民眾反對移民進入歐盟境內并將其視作威脅的傾向，使得歐盟委員會在制定相關政策的過程中越來越將移民問題視作安全問題處理，而非單純追求其曾長期宣稱的人道主義目標。歐盟民眾對于移民問題的普遍擔心，如歐盟移民與庇護政策是否能夠解決移民危機等，也是歐盟為解決移民危機，出臺《歐洲移民議程》藍圖的重要依據。[1]European Commission, “A European Agenda on Migration,” Brussels: European Union,https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf.歐盟民眾對于移民問題的重視，還促使時任歐盟委員會主席讓·克勞德·容克在移民危機后將移民問題列為歐盟的10 項優先工作重點之一。[2]European Commission, “Priority-Migration-Towards a European Agenda on Migration,” Brussels: European Union, https://ec.europa.eu/commission/priorities/migration_en.2019年12月，烏爾蘇拉·馮德萊恩任職歐盟委員會主席后，同樣將移民問題視作新一屆歐盟委員會的工作重點。[3]European Commission, “Remarks by President von der Leyen at the Press Conference on the First 100 Days of Her Mandate”, Brussels: European Union, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_20_422.這兩任歐盟委員會主席的移民政策議程都傾向采取從源頭減少難民，并且增強歐盟邊境安全的政策，這也凸顯了近年來歐盟移民和庇護政策所呈現的重歐盟安全而輕難民自由的特點。不僅如此，歐盟民眾對移民問題的重視以及對外來移民引發一些社會問題的不滿和疑慮，還導致主張實施嚴格移民政策的歐洲右翼民粹政黨在歐洲議會選舉中獲得更多選票。[4]“Impact of Public Attitudes to migration on the political environment in the Euro-Mediterranean Region,” Migration Policy Centre,http://www.migrationpolicycentre.eu/wpcontent/uploads/2019/04/OPAM_Chapter1_Report.pdf.歐盟范圍內支持反移民政策的右翼民粹政黨的增加及其在許多成員國內勢力的上升，有可能使歐洲民意中本已發酵的反移民傾向更加凸顯，進而促使歐盟有可能實行更為嚴格的移民政策。

結 語

2015年歐洲移民危機發生后，移民問題迅速發展成為歐盟民眾最關心的事務之一，這也使得其成為歐洲社會的一個重要政治議題。從歐盟為應對移民危機而對移民與庇護政策做出的調整可見，歐洲民意日益成為影響歐盟的移民與庇護政策的重要因素。歐盟民眾對移民問題的態度，不僅會塑造歐盟成員國的移民政策偏好，同時也會影響歐盟相關政策的制定方向。充分認識這些趨向，既有助于理解歐盟移民與庇護政策的發展，也有助于理解民意在歐洲一體化進程中所扮演的角色。

近年隨著歐洲一體化進程的波折，民意在歐盟移民和庇護政策制定中的影響明顯提升。歐盟為應對移民危機對許多政策進行調整并出臺，也可被視作對歐盟民眾有關移民問題特定偏好的回應。民意影響歐洲共同移民政策的近期案例表明，歐盟在當前多重危機背景下的這類決策，越來越不能僅僅限于政治精英階層，而被迫越來越多地向普通民眾開放。值得注意的是，盡管民意對歐盟移民與庇護政策的影響在移民危機爆發后有顯著體現，但是，民意影響歐洲共同移民政策的限度及其合理性仍有待考察，這也是今后研究需要關注的重要問題。