產城融合PPP項目存在風險與對策淺析

朱明明 中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司

一、風險分析

（一）PPP 項目存在的共性風險

2014 年以來，國務院、財政部和發改委等力推PPP 模式，自此掀起了PPP 發展的浪潮。但隨著大規模PPP 項目的開展，部分項目均暴露出前期調研不充分[1]、融資難以落地、實際投資額評估偏差大等多種風險，加之近幾年國家針對PPP 項目先后出臺了各項政策法規，以利于規范建管，導致部分前期手續不合規的PPP 項目面臨不能順利入庫或退庫的窘境。從PPP 項目全生命周期來看，目前已執行的PPP 項目存在的最為普遍的風險因素主要有三大類，分別是事前政府審批風險、事中項目融資風險與超支風險、事后項目移交風險等共性問題。

（二）產城融合PPP 項目特有風險

產城融合項目是為實現“以產促城，以城興產”，就勢必要求產業與城市實現功能融合、空間整合，驅動城市更新和完善服務配套，進一步提升土地價值，以達到產業、城市、人之間有活力、共發展的模式。由此，征拆問題、土地問題、產業導入問題、運營問題將成為產城融合PPP 項目不可回避的話題。

1.征地拆遷方面

產城融合PPP 項目一般都涉及較大體量的土地整理內容，而如何解決項目前期大量的拆遷安置資金問題成為重中之重。實操中，通常是政府方作為實施主體，負責向社會資本方提供項目所需的凈地，社會資本方承擔費用，但在項目推進過程中，往往存在政府調整征拆范圍、征拆投入遠遠超支的情況，這將直接影響項目的后續推進以及投資控制。

2.土地獲取方面

由于產城融合PPP 項目建設內容多且復雜，一般包括土地整理、基礎設施建設與運營、公共設施建設與運營、產業發展服務、規劃設計咨詢等諸多子項目，子項目之間因性質不同導致土地獲取使用權的方式不會完全一致。對于經營性子項目，需根據國家土地流轉的相關規定，通過“招拍掛”等競爭方式獲取，但社會資本方往往難以對該類土地獲取方式實現控制，存在第三方競價獲取的風險；對于非經營性子項目，主要通過政府劃撥等方式獲取，但仍存在征拆難以按預期落實或工作推進嚴重滯后，導致土地劃撥無法實現的風險。另外，由于多種原因在上述土地資源無法落實的情況下，還存在改變土地實質用途違反土地管理的違規風險。

3.產業導入方面

產業服務和產業導入是產城融合PPP項目的明顯特征，主要是由社會資本方負責通過招商引資、產業服務等多種方式，在合作區域內匯成各具特色的產業集群，以達到增加政府稅收、提高就業的目的。但在實操中，往往囿于社會資本方對政策把握不到位等，導致產業導入失敗或在產業導入過程中，與原規劃產業不相符，無法形成良性、健康的業態產業以及預期目標無法實現的風險。

4.運營邊界方面

產城融合PPP 項目具有實現跨行業的資源整合工作，多個子項目性質不同，導致在運營過程中，應有各異的運營內容、標準等，但在實操時，部分項目會盲目將物業管理、房屋租賃、產業導入一攬子納入運營的現象，導致運營內容界定不清[2]，運營邊界條件含糊、混亂，各方權責利存在分歧的風險。

二、對策措施

（一）征地拆遷風險應對

一是嚴格按照《PPP 項目合同》約定執行，在合同中需明確，由于政府方原因導致征地拆遷范圍發生變化，如擴大或調整的情況，導致征拆資金支出增加的，應由政府方自行解決資金問題；二是政府方應根據合同要求，編制土地整理方案、并及時組織開展相關工作等[3]；社會資本方則聚焦控制投資風險，提前開展投融資策劃，資金籌劃等工作。

（二）土地獲取風險應對

一是認真梳理各子項目性質，明確不同子項獲取土地的方式，如招拍掛、協議出讓、劃撥、租賃等等；二是對于經營性項目，充分吃透法律和政策法規，避免因“招拍掛”方式無法按預期獲取土地，導致項目夭折。三是對于非經營性項目，應在PPP合同的核心條款中明確規定，若為政府方責任導致土地無法落實的相關責任，或應當由政府方提供同等價值的資源等補償措施，從而規避土地劃撥工作嚴重滯后或無法落實帶來的風險。

（三）產業導入風險應對

一是社會資本方應對合作區域實現準確的預判，開展充分詳盡的調研工作，包括當地招商引資政策、產業定位、人才引進、稅收優惠等多項內容；二是為保障入駐企業與規劃產業匹配，且符合政策要求，社會資本方應盡早對擬入駐企業強化溝通、交流，制定科學有效的招商引資方案，待政府方審批后執行，以提高產業導入和產業發展的服務質量。

（四）運營邊界風險應對

一是對于不同類型的項目“量身定做”不同的運營服務內容，分門別類開展運營管理，搭建運營管理機制，避免“眉毛胡子一把抓”，規避運營內容不明，標準一致的問題；二是運營過程中應建立動態機制，一旦產生分歧，應有再談判的可能，為后續調整提供機會。

三、結語

產城融合PPP 項目為全生命周期的活動，由于其參與主體多、合作周期長、涵蓋內容廣、產業門類多等特點，使產城融合PPP 項目體現出很強的綜合性，對開發主體的能力要求極高。本文從風險視角，梳理產城融合PPP 項目存在具有代表性的四類風險，并據此提出應對建議，以期在實操過程中提高對其特有風險的關注，實現產城融合PPP 項目的落地和高質量發展。