財政資金直達機制的實踐與思考

王保防 煙臺市牟平區財政局

2020年，為確保將2萬億元財政資金轉給地方，我國建立了特殊轉移支付機制，保證資金直達地方。2020年10月21日國務院常務會議上，李克強總理指出：“要研究建立常態化的財政資金直達機制，以改革的辦法提高財政資金效能，更好服務經濟社會發展大局”[1]。財政資金直達機制是在特殊時期探索建立的有效機制，是個比較大的利益調整，對于實現財政資金效益、提升財政政策效果具有積極意義。隨著財政資金直達機制的實施，各項配套措施不斷出臺，直達機制也取得了較為明顯的成績。下一步，我國正在積極探索構建財政資金直達機制的常態化機制，完善資金監管的同時進一步提升財政資金使用效率。本文的研究目的是通過分析財政資金直達機制的實施及其效果，引發思考，提出建議，現實意義比較明顯。

一、財政資金直達機制概述

（一）背景

一是特殊事件影響。2020年全球受到特殊事件影響，經濟受到嚴重沖擊，呈現衰退態勢，我國的經濟也受到了較大影響。各項主要經濟指標呈現同比下降趨勢，2020年一季度GDP同比下降6.8%，社會消費品零售總額同比下降19%。與此同時，社會就業壓力增大，中小企業面臨生存困境。在此背景下，黨中央、國務院出臺了規模性紓困政策，按照“六穩”“六保”目標，提出了財政資金直達機制，力求解決基層的實際困難[2]。

二是原有轉移支付機制存在一定問題。財政轉移支付的主要目的是財力下沉，解決中央與地方多方面的不平衡問題，同時提升地方公共服務水平。從實踐來看，還存在資金下達基層通道不夠順暢的問題，主要是相關轉移支付審核手續過于復雜，導致資金下達時間較長，財政資金無法實現預期效益。同時，也存在財政資金被截留等問題，特別是部分省級部門將財政資金擠占或挪用的問題時有發生，導致財政資金實際落點產生偏差。而財政資金直達機制則很好地解決了這些問題，有利于實現財政資金的快速精準直達。

（二）實施意義

財政資金直達機制可以說是一種機制創新，根據我國的客觀實際構建的機制，具有十分重要的實施意義。一是有利于提升財政資金使用效率。財政資金直達機制實施后，有效縮短了資金下達的中間環節，避免資金截留等問題的發生，資金可以更快地達到基層，從而幫助基層解決實際困難。這在一定程度上也讓財政資金發揮了更大作用，資金的使用效率大大提升。二是有利于提升財政政策效能。財政政策本身具有“內在穩定器”的作用，我國目前積極的財政政策仍需進一步提升效能，才能真正實現惠企利民。財政資金直達機制的有效實施，大大提升了財政資金的下達速度和精準度，政策效果也十分明顯。過去一年多的時間里，財政直達資金解決了諸多中小企業和民眾在特殊時期的困難，進一步激發了市場活力，在保障和改善民生方面也發揮了不可替代的作用，對于經濟的穩定也起到了積極作用。

二、財政資金直達機制的實踐效果及發展

自從財政資金直達機制實施以來，不僅在財政資金使用效率提升方面發揮了重要作用，而且取得了明顯效果。未來一段時間，我國將推進財政資金直達機制的常態化，將更多專項資金納入直達范圍，從而促進財政政策效能提升。

（一）實踐效果

從初期實施效果來看，截至2020年10月底，中央財政直達資金已經下達到位的規模有1.7萬億。其中，約有1.6萬億直接下達到資金使用單位，市縣支出占比超過96%。這充分體現了資金直達基層的效果，與傳統資金轉移支付機制相比，資金直達機制更加快捷和便利，真正實現了服務基層的目標，基層企業和民眾也可以享受到財政政策福利。

今年以來，2.8萬億財政直達資金中，已經下達到基層和使用單位的比例超過90%，實際支出也已經超過1萬億元。整體上來看，預期目標基本實現。財政資金直達機制的預期目標是“快、準、嚴”，“快”是指資金下達速度，“準”是指資金下達方向，“嚴”則是指資金監管程度。另外，直達資金監管體系已經構建起來。為了確保財政資金直達機制的有效實施，相應的資金監管體系逐步構建，有效保障了財政資金安全，進一步提高資金使用效率。

在財政資金直達機制實踐過程中，全過程跟蹤審計必不可少。審計機關對各省本級和重點市縣開展了全過程審計，部分重點縣市進行了多輪抽審，進一步保證了財政資金的安全[3]。區別于傳統的審計模式，全過程跟蹤審計可以及時發現問題，并督促資金使用單位進行改正。在審計過程中也發現了一些問題，例如存在基層使用單位資金分配不科學、資金撥付不合理、資金發放不合規等問題，這些問題均通過全過程跟蹤審計被發現，在一定程度上保證了財政直達資金的安全。未來一段時間，全過程跟蹤審計仍將持續發揮監督作用，為財政資金直達機制的實踐發揮輔助監督效能。

（二）機制常態化

2021年4月，李克強總理一周之內三次強調財政資金直達機制要常態化，今年直達資金總量達到2.8萬億[4]。今年將財政資金直達機制上升為制度安排，這是《政府工作報告》中的要求。與此同時，相應的配套政策和通知等相繼出臺，為財政資金直達機制的常態化安排提供了基礎保障，也有利于規范資金直達機制實踐中各方主體的行為。

未來一段時間，財政直達資金的主要用途仍然是保就業保民生保市場主體。今年以來，從直達資金使用情況來看，主要用于義務教育、基本醫療等，民生保障支出占比超過70%。這是因為財政直達資金的主要目標就是服務基層，惠企利民，相應的資金用途也應當與目標保持一致。另外，按照財政資金直達機制的常態化要求，各地市紛紛落實資金直達機制，并建立常態化撥付機制發揮輔助作用。

隨著財政資金直達機制的常態化發展，基層政府得到了更大權力，因此相應的資金監管機制也應到落實到位，財政資金安全不可忽視。因此，2021年審計署的年度工作計劃中，也包含了財政直達資金的審計。審計工作繼續堅持全過程、全覆蓋跟蹤審計目標，從而準確及時識別財政資金直達機制常態化發展中存在的問題和漏洞，特別注意資金使用“最后一公里”問題，并依據審計建議督促相關單位修補漏洞、改正自身問題。只有這樣，才能更好地推進財政資金直達機制的常態化發展，才能真正發揮財政政策實效。

三、財政資金直達機制引發的思考

綜上所述，財政資金直達機制具有深遠的意義，在實踐中也取得了良好效果，今后一段時間財政資金直達機制的常態化發展將成為趨勢。但在機制推進中的問題也值得關注，這是今后需要解決的重點。本文通過詳細分析得出一些思考和啟示。

（一）加快數字化建設，為財政資金直達機制保駕護航

財政資金直達機制可以說是財政數字化轉型的成功實踐。近年來，我國財政部門十分重視數字化轉型，具體表現為數字生產系統建設、數據應用系統建設等，充分利用大數據等技術提升了財政管理效率。而財政資金直達機制也是在相應的數字化建設背景下推進，借助已經構建的數字化系統暢通了資金下達渠道。隨著財政資金直達機制的常態化發展，財政部門之間、不同層級之間的數據共享和交換需求將進一步增強，相應的資金監管體系也需要借助數字化技術，從這一層面上來看，財政資金直達機制也將進一步促進財政數字化轉型發展。由此可見，數字化建設與轉型和財政資金直達機制具有相輔相成的作用。

（二）關注財政資金直達機制的有效性，避免泛化

從實踐來看，財政資金直達基礎在基層民生保障方面發揮了積極作用，也緩解了特殊時期的地方財政困境。因此，今后仍然需要進一步關注資金直達機制的有效性，充分提升財政政策效能。另外，雖然財政資金直達機制產生了諸多積極效果，但是也不能泛化，一些不適應納入資金直達的專項資金，應當進行專項管理，例如生態修復專項資金等[5]。應當把握好政策的有效性邊界，避免過多占用有限資源，否則只會適得其反。在財政資金直達機制的常態化發展中，還可以通過績效評價等方式識別政策的有效性，認識到直達機制實踐中的問題并改正，從而促進財政資金直達機制發揮最大效能。

（三）財政直達資金的使用要有重點，有目標

一直以來，財政直達資金主要在保就業保民生保市場主體方面發揮重要作用，資金的主要用途就是緩解基層財政壓力，激發市場活力，惠及民眾。隨著財政資金直達機制的常態化，資金的使用重點仍然是民生保障方面，因此直達資金的使用應當抓住重點，落實到位。直達資金撥付后，應當按照使用目標進行分配，從而避免資金被挪用，這樣也可以有計劃地使用資金，避免浪費。財政資金直達機制本身就是為了改變原有財政轉移支付的弊端，避免多層資金劃撥引發的低效結果，因此直達資金在使用中更加應當抓住重點，發揮實效，在解決基層實際問題的同時，保障財政資金安全，不斷提高財政政策效果。

（四）持續完善財政直達資金監管體系

要保證財政資金直達機制發揮實效，則應當從資金監管方面入手，充分落實監督機制。一方面，不斷完善直達資金監控系統。通過直達資金監控系統，財政部門可以實時監控直達資金的分配情況、資金用途和流向等，防止截留挪用等行為的發生。隨著財政資金直達機制的常態化，應當依據實際需求不斷優化資金監控系統，保證其為資金監管提供基礎條件。另一方面，重點推進直達資金審計工作。審計一直都是監督的有效途徑，對于直達資金的監管同樣適用。審計機關不僅要實施全過程、全覆蓋跟蹤審計，而且定期“回頭看”，查找漏洞，全面保障直達資金發揮實效。

四、結語

財政資金直達機制既是特殊時期的制度安排，也是我國財政管理制度的創新，具有十分重要的現實意義。目前來看，財政資金直達機制產生了諸多實際效果，在基層民生保障方面也發揮了重要作用。但從審計結果來看，還存在一些需要完善的地方，這是今后財政資金直達機制常態化進程中需要重點關注的內容。從財政資金直達機制的實踐過程來看，本文也得出了一些思考與啟示。一是加快數字化建設，為財政資金直達機制保駕護航；二是關注財政資金直達機制的有效性，避免泛化；三是財政直達資金的使用要有重點，有目標；四是持續完善財政直達資金監管體系。