生態文明制度建設的歷程演進與未來展望
--------基于浙江樣本的回顧與思考

張 玲 麗

(浙江商業職業技術學院 馬克思主義學院， 浙江 杭州 310053)

生態文明制度是生態文明建設軟實力的重要體現，是生態文明建設水平和人類文明進步程度的集中展示。生態文明制度建設是生態文明建設從政治理念、戰略要求走向社會實踐的途徑和關鍵。從十八大報告首次提出要加強生態文明制度建設，到十八屆三中全會提出要建立完善的生態文明制度體系，再到習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”[1]，以及十九屆四中全會作出“堅持和完善生態文明制度體系”重要部署，這是從源頭上解決生態環境問題的“治本之法”。這些論斷均凸顯了我國高度重視生態文明制度建設，也直接表明構建生態文明制度體系的緊迫性、重要性和必要性。作為“兩山”理念萌發地的浙江，歷來高度重視生態文明制度建設：1979年全國人大倡導植樹節，保護環境，到十六大之后圍繞打造“綠色浙江”“生態省”“生態浙江”“美麗浙江”戰略目標的各個階段，在生態文明制度建設方面一直在進行積極有益的探索。例如，浙江在全國率先制訂實施水權交易、排污權有償交易、生態補償轉移支付、“三位一體”環境準入等制度，逐漸形成了“浙江樣本”。

近年來，國內外學界高度關注生態文明制度建設，諸多專家學者從不同角度對生態文明制度的內涵與外延進行了系統研究，為生態文明建設奠定了理論基礎。但學界針對浙江生態文明制度建設的理論研究并不系統全面，現有的研究大多從生態文明制度的框架分析、經驗總結等方面開展，尤以學者沈滿洪、蘇小明的研究為代表。生態文明制度是指“在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態文明建設的各種引導性、規范性和約束性規定和準則的總和”[2]17-21，具體分為正式制度與非正式制度。其中，正式制度包括生態環境法律法規、生態環境行動計劃、政策、協議等，以及環保組織制定的自治規范；非正式制度則是指與生態緊密相關的理念、價值觀、習俗等。沈滿洪認為生態文明制度的本質是：“人在生態文明建設過程中應遵循的行為規則，其囊括了與生態相關的環境發展、資源建設、科技創新、文化開發等?！盵3]81-86國內學者認為，生態文明制度建設中存在的主要問題有生態政治監管不力，生態文明政績考核機制不合理，生態文明制度體系不健全，生態環境執法成本高、懲罰力度有限，公民的生態環保意識有待提高等等。

國外對生態文明建設需要制度保障這方面已達成一定的共識。1962年，《寂靜的春天》一書中提出的“傷害自然終將危害人類的生存，人與自然共存共榮”觀點，標志著西方開啟了反思工業社會、保護環境與恢復生態的大幕，這是人類環境意識覺醒的開始。1987年，世界環境與發展委員會的報告《我們共同的未來》，首次提出了“可持續發展”的概念。此外，西方國家也通過制定相關生態制度，保護生態環境，發展生態經濟。如：日本出臺《環境基本法》《建立循環型社會基本法》，高度重視對生態環境的保護；瑞典采用生態補償機制，提出國家要給予保護區的林地保護者相應的補償。

綜上來看，雖然，國內外學者對生態文明制度已有一定的研究，但是，對生態文明制度建設歷程的全面回顧與探索仍比較欠缺。生態文明制度建設是一個長期的動態工程。全方位回顧浙江生態文明制度建設的發展歷程，概括總結浙江生態文明制度建設中取得的典型經驗，展望新時代浙江生態文明制度建設的未來發展，不僅有利于浙江完善和提升生態文明制度，還可為我國其他省份推進生態文明制度建設提供經驗啟示；也有利于把握生態文明制度建設的基本規律，推進我國生態文明制度的進一步完善，對在新時代的歷史起點上建設美麗浙江，實現美麗中國的偉大愿景，具有十分重要的理論價值和現實意義。

一、從環境保護到生態文明建設：生態文明制度發展的浙江歷程

建國以來，浙江生態文明制度建設經歷了一個從無到有、不斷完善創新的過程。理念上，從單純的環境保護到把生態文明建設融入政治、經濟、社會、生活的方方面面；手段上，從單一的行政手段到經濟、行政、法律手段協同發力；機構設置上，環保部門從最初的弱勢部門到如今的一票否決強勢部門。根據階段性改革目標，浙江生態文明制度建設的發展歷程，可以劃分為三個一脈相承的階段。

(一)萌芽起步階段(1949-1978)：植樹造林，興修水利

從新中國成立到改革開放之前，我國一味重視農業和工業的快速發展，對自然規律的認識不夠科學，更多的是借助人的主觀能動性去征服自然界。這樣做的直接后果是人與自然的關系日益緊張，生態環境日益惡化。這個階段，浙江響應中央的政策，生態文明制度建設從無到有，處于萌芽階段。取得的成果主要有：(1)植樹造林。建國之后，面對生態環境的惡化，浙江深刻認識到森林資源對改善水土流失、山地荒漠面貌的重要性。發布通知、公告、條例等，大力開展植樹造林活動，在一定程度上保護了山林資源，改善了土壤環境。(2)興修水利。解放后，浙江邁出了開發水力資源，抵抗洪水災害的新步伐。這一時期，浙江萌發了生態文明建設的初始想法，但對環境保護、資源可持續利用的認識還不清晰，并沒有形成系統完整的生態文明制度。

(二)初步形成階段(1979-2001)：建立制度，保護環境

改革開放初期，由于片面理解國家提出的以經濟建設為中心的指導思想，浙江一些地區出現了為發家致富而過度砍伐山林的現象；一些企業為謀求利益最大化，肆意排放污水廢氣，污染了水源；一些地方政府為突出當地經濟發展，不惜以損害自然環境為代價。這些做法直接導致森林資源日漸減少、水土流失日益嚴重、自然環境日趨惡化，經濟社會發展與自然環境之間的矛盾日益尖銳。從20世紀80年代起，浙江察覺到保護環境的重要性，開始進行生態環境保護工作。(1)在山區開展植樹造林活動。1989年，浙江提出“兩年準備，五年消滅荒山，十年綠化浙江”的戰略目標[4]54-59。1999年，浙江啟動生態公益林建設工程，并在全國最早完成平原綠化工程。(2)合理開發和保護水資源。1983年，浙江通過《關于抓緊治理蘭江水系污染的決定》。1988年，浙江通過《浙江省鑒湖水域保護條例》。1998年，浙江提出對全省的八大水系進行有計劃根治，同時興建十大水庫。(3)重視對生態環境的保護。面對日趨惡化的生態環境，浙江省委省政府采取多項行動：1988年，在全省范圍內關停污染嚴重的印染廠、電鍍廠；1989年，浙江啟動各級政府任期環境保護目標責任制，并制定對城市環境整治的考核制度；1992年，浙江省國民經濟和社會發展計劃首次納入保護環境這一目標，并實施“碧水、藍天、綠色”工程，重點治理大氣污染和水污染；1999-2000年，浙江著重實施“一控雙達標”工作。這一階段，基本遏制了環境惡化趨勢，環境質量有所提升。

這一時期浙江的生態文明制度建設處于起步探索階段，開始形成環境保護理念，環境保護逐步走上法制化道路，開啟了環境保護有法可依的新局面。生態文明制度建設成果主要有：制定了環保法規，成立了環保專門機構。

(三)完善成熟階段(2002-至今)：健全制度，優化生態

2002年起，浙江不斷探索生態文明制度建設，從提出“綠色浙江”“生態省”建設，到“生態浙江”“美麗浙江”建設，生態文明制度建設緊扣浙江生態文明發展步伐，作出創新性探索，形成“浙江樣本”。

1.優化理念，從“綠色浙江”到“美麗浙江” 一直以來，浙江在生態文明制度建設探索過程中，始終抓住綠色發展這條主線。(1)打造“綠色浙江”。浙江遵循十六大提出的可持續發展戰略，于2002年6月首次提出“綠色浙江”戰略目標。同年9月，出臺《浙江可持續發展規劃綱要----中國21世紀議程浙江行動計劃》(浙政發〔2002〕第22號)。至此，浙江生態文明建設進入一個新的發展時期。(2)建設“生態省”。2003年是浙江生態文明建設的關鍵一年，浙江成為全國第五個“生態省”建設試點省，并頒布《浙江生態省建設規劃綱要》(浙政發〔2003〕第23號)，成立了以時任省委書記習近平為組長的生態省建設工作領導小組。(3)建設“生態浙江”。2010年7月，通過《中共浙江省委關于推進生態文明建設的決定》，強調走生態立省之路，通過發展生態經濟，優化生態環境，建設“生態浙江”。2010年9月，浙江省十一屆人大常委會決定，把每年的6月30日定為浙江生態日。(4)邁向“美麗浙江”。2013年，浙江提出要堅持走生態立省之路，深化“生態省”建設，加快建設“美麗浙江”。2014年，浙江通過《中共浙江省委關于建設美麗浙江創造美好生活的決定》，提出要建設“富饒秀美、和諧安康、人文昌盛、宜業宜居的美麗浙江”。

2.重視生態，制定和完善了一批環保法規 自2002年來，浙江持續加大生態環境保護力度，強化環保執法規范，嚴查破壞生態環境、擾亂環保執法的違法犯罪行為，出臺了多項法規、規章、政策，規范了影響生態文明建設的行為，例如：《中共浙江省委、浙江省人民政府關于落實科學發展觀加強環境保護的若干意見》(浙委〔2006〕第50號)《浙江省環境違法行為責任追究辦法(試行)》(浙委辦〔2004〕第12號)《浙江省生態文明體制改革總體方案》(浙委發〔2017〕第6號)等多項有關生態環保工作的政策性文件；《浙江省水資源管理條例》《浙江省大氣污染防治條例》《浙江省排污費征收使用管理辦法》等多部地方性法規，為生態建設和環境保護提供了堅實的法制保障。

3.完善機制，創新和健全了一系列生態制度 浙江在生態文明建設過程中，創新和健全生態文明制度，保障了生態文明建設走在全國前列。(1)在全國最早開展區域之間的水權交易。早在2000年，浙江義烏出資購買東陽水庫每年5 000萬立方米水的永久使用權，這是省內最早開始的水權交易。此后，浙江其它地區紛紛效仿，如紹興市與慈溪市自來水公司簽署水權轉讓協議，按要求每年供水7 300萬立方米[5]107-113。通過水權交易，提高了水資源的利用率。(2)在全國率先執行排污權有償使用制度。2002年，嘉興市進行區內企業排污權有償使用和交易制度試點，實現了排污權可交易、有償使用。嘉興的成功實踐也為浙江其它地區提供了參考。2009年，《浙江省人民政府關于開展排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》(浙政發〔2009〕47號)發布實施，浙江正式在全省范圍內啟動排污權有償使用。(3)在全國最早實施省級生態補償機制。2005年，浙江發布《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》(浙政發〔2005〕44號)。2008年，浙江又發布《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》(浙政辦發〔2008〕12號)，對省內管轄的八大水系的45個市縣實施生態財政轉移支付政策，由此，浙江成為我國首個實現省內全流域生態補償的省份。此外，早在2012年，為保護千島湖的優質水資源，解決好新安江上下游發展與保護的矛盾，使得保護水資源提供良好水質的上游地區得到合理補償，浙江和安徽正式實施橫向生態補償試點，成為全國首個跨省流域水環境補償試點。浙皖攜手新安江流域跨省生態補償已實施三輪試點，“浙江、安徽每年各出資2億元，當年度水質達到考核標準，浙江支付給安徽2億元；水質達不到考核標準，安徽支付給浙江2億元”[6]33-42。(4)在全國最早從省級層面實施河長制。2003年10月，浙江省湖州市長興縣率先建立河長制。這項制度讓我國的江河湖泊實現了從沒人管到有人管、從管不住到管得好的轉變，解決了河湖管理保護的老難題。浙江從2013年開始全面推行河長制，是我國最早開展河長制的試點省份之一。2017年6月27日，新修訂的《中華人民共和國水污染防治法(2017年修正)》首次將河長制寫入其中。(5)在全國率先創立新型環境準入制度。由于單個環境準入制度存在片面弊端，浙江經過探索在全國最早提出項目、總量、空間“三位一體”的環境準入制度，從源頭上保護生態環境。在審批機制中由之前的單純項目環評加入總量控制和區域空間管理，形成項目和規劃環評聯動機制，促進環境資源承載能力與經濟的協調發展。(6)創新生態文明建設的考核評價制度。浙江充分發揮考核評價制度這根無形指揮棒的作用，于2011年印發《關于健全促進科學發展的領導班子和領導干部考核評價機制的實施意見》。根據主體功能定位不同，實施分類考核評價，在考核體系中納入環境保護要素，弱化GDP對黨政干部政績的分量。2012年，出臺《浙江生態文明建設評價指標體系》，著重從生態經濟、生態環境、生態文化、生態制度4大領域10個方向37個指標全面考核各地區生態文明建設情況，把環境保護的責任真正落實到地方政府。此外，湖州率先探索自然資源資產產權制度改革，在全國率先編制完成自然資源資產負債表，積極開展并順利完成了領導干部自然資源資產離任審計試點，在全國率先建立“綠色GDP”核算應用體系，并陸續出臺了《湖州市自然資源資產保護與利用績效考核評價暫行辦法》《湖州市領導干部自然資源資產離任審計暫行辦法》等制度。

總之，自2002年以來，浙江的生態文明制度建設更加精細化規范化，市場手段得到創新完善，政府生態責任進一步落實，環保主體范圍進一步擴大，有效推動了生態文明建設的科學化進程。特別是十八大以來，浙江的生態文明制度實現了從源頭、過程、后果的全面覆蓋，為進一步推動美麗浙江建設提供了堅實的制度保障。

二、政府市場社會多元聯動：生態文明制度建設的浙江經驗

生態文明制度建設是一個長期的過程，用嚴密的法律、制度、標準守護好綠水青山是浙江人的信條。浙江生態文明制度建設的創新實踐，特別是一些全國首創制度，對我國其它地區生態文明制度建設具有典型的示范作用。通過考察浙江生態文明制度建設的運行軌跡，可以得到以下幾點寶貴經驗：

(一)理念變革是生態文明制度建設的內生動力

強化理念是生態文明制度建設的關鍵所在。浙江生態文明制度建設的發展歷程從“用綠水青山換金山銀山”到“既要金山銀山也要綠水青山”，再到“綠水青山就是金山銀山”的蛻變與飛躍；從以犧牲環境為代價換取經濟的快速發展，寧要GDP不要環境的理念到從成長的煩惱中覺醒，對生態環境進行保護；從首次提出綠色浙江戰略，思想上從被動保護到主動作為，表明“綠水青山就是金山銀山”理念已深入人心。

(二)市場機制是生態文明制度建設的制勝法寶

生態環境最明顯的特征是其公共性和外部性。不少經濟主體為了追求自身利益的最大化，不惜將環境污染成本推向社會，造成環境負外部效應，產生“公地悲劇”。因此，完善生態文明制度建設的一個重要方面就是，在尊重經濟發展規律的基礎上，充分發揮市場主體保護環境的積極性。浙江借助市場手段配置環境資源，首創生態補償機制，開展區域之間的水權交易，采取排污權有償使用，完善自然資源產權制度等，建立了一套涉及各個領域的環境保護經濟體系，形成了環境保護的激勵約束機制。可以說，市場機制是環境保護的核心內容，也是生態文明制度建設的制勝法寶。

(三)目標責任制是生態文明制度建設的根本保障

發揮制度的作用，必須使制度與目標責任有機統一。如果僅依靠制度，沒有切實的目標責任機制，那么制度就像“沒有牙齒的老虎”。因此，只有真正抓住“到底誰負責環境質量問題”這一“牛鼻子”，才能提高具體責任人與單位的環境責任意識，把生態文明制度真正落到實處。浙江注重生態文明考核評價制度建設，把環境保護納入考核體系，改變了長期以來GDP至上的政績觀。地方黨委、政府主要領導是本行政區域生態環境保護的第一責任人，對本區域的生態文明建設負總責。此外，湖州市率先探索領導干部自然資源資產離任審計制度、領導干部生態環境損害責任終身追究制度，對鄉鎮創造性地采取按工業、旅游、綜合三類進行分類考核，部分鄉鎮只考核鄉鎮干部任期的生態責任。

(四)公眾參與機制是生態文明制度建設的必要條件

社會公眾和非政府組織一直是環境保護的重要力量，公眾參與生態環境保護也始終獲得認可。浙江通過創新一系列生態文明制度，鼓勵和支持社會公眾參與生態環境保護。例如，通過聽證會、座談會、論證會的形式，邀請相關單位、團體和公民參與項目環評，以保證公民的知情權和參與權。再如嘉興，市民代表對建設項目的申批有否決權；市民對于排污企業的抽查有“點單權”；市民參與環境行政處罰評審時有發言權，等等，說明公民已經成為環境監督的重要力量。

三、奔向“美麗浙江”：生態文明制度建設的浙江展望

從制度上完善生態文明建設只有進行時，沒有完成時，如此，才能夠為生態文明建設產生持久的推動力和影響力。因此，創新生態文明制度體系，激發生態文明“制度紅利”，對促進浙江生態文明建設走在全國前列具有重要意義。具體應從以下四個方面著力：

(一)強化法律機制的剛性約束力，為“美麗浙江”提供堅實保障

生態文明建設需要法律制度的規范、引導和保障。強化法律機制的剛性約束應著重從以下三方面發力：(1)完善生態立法。生態立法是執法的依據與前提。要把生態文明教育上升到立法層面，必須對生態文明教育的相關制度進行規范。(2)規范生態執法。針對當前執法過程中存在部門單獨行動的現象，應健全完善多部門協同參與的生態環境執法聯動機制。要明確相關部門的執法責任，健全與完善行政執法責任制，對生態環境違法行為進行嚴懲。(3)嚴格生態司法。針對當前浙江生態環保專門化審判機構數量少、級別低的情況，應建立健全生態保護專業化審判機構，以便集中審理跨行政區域的環境案件。

(二)發揮教育傳播機制的引導力，使“美麗浙江”理念深入人心

教育傳播機制通過對人們思想意識、內心信念的軟約束，影響人們的行為規范。(1)開展生態文明教育，牢固樹立生態文明理念。例如，把生態文明教育融入大中小學教育的各個階段，以增強公民的生態文明意識；通過宣傳生態知識，加強對社區居民的生態文明教育，以提升其生態文明素養。(2)實施生態實踐教育，提升公民的生態素質。觀念只有落到實處才能實現其最大的價值與功效。通過開展生態實踐教育，提升公民的生態實踐能力與素養。通過提升公民的生態政治參與意識，開展豐富多彩的生態文明建設主題實踐活動，使“美麗浙江”理念深入人心。

(三)健全經濟激勵的調節機制，為“美麗浙江”注入市場活力

在生態文明建設過程中，不同利益主體因為所處的立場不同，其所追求的利益也必然不同。因此，基于公平公正，健全生態文明的利益調節機制十分必要。(1)完善生態效益補償機制。對因環境保護需要而不能進行開發的區域，政府應采取財政補助、轉移支付等形式給予補償。目的是不因生態建設而影響居民的收入和生活水平。(2)建立市場導向的環境保護制度。杜絕對自然資源的粗放式開發開采行為，制定并實施嚴格的市場準入制度；同時，根據生態要求，實施生態自然資源的有償使用制度及相關生態資源保護的獎勵制度；完善排污權收費制度，讓企業自覺承擔環境保護的社會責任。

(四)完善生態文明的考核評價機制，使“美麗浙江”真正落到實處

科學規范的生態文明考核評價機制是生態文明制度體系的重要組成部分。(1)制定科學規范的目標體系。要健全政府綠色考評理念，完善綠色GDP考評體系。考評范圍應包括社會發展、資源環境等多方面。同時，在評價體系中還應納入生態破壞成本和環境污染參考因素，使考核體系能真正反映生態文明建設的理念和目標要求。(2)制定行之有效的考核辦法。例如：對不同的生態環境功能區，考核的指標、側重點應該有所不同；通過差異化考核，加大環保、資源消耗等指標的考核比重；制定省、市、縣三級考核體系，等等。由此，使“美麗浙江”真正落到實處。

四、余 論

生態文明建設是事關中華民族可持續發展的根本大計。推動生態文明建設，落實生態環保制度是新時代生態文明建設的關鍵所在。可以說，生態文明建設水平的高低，很大程度上取決于生態文明制度體系的科學化、系統化與規范化。在我國生態文明建設的發展歷程中，浙江在生態文明制度建設、實踐探索等方面有很多創舉，一直走在全國前列，形成了具有示范效應的浙江樣本；同時，我們也應看到浙江尚存的問題與不足，如：生態環境監測監控預警體系尚存在缺陷，生態文明相關制度的全方位實施還不夠理想，某些地區的生態環境質量還沒有根本改善，生態價值考評體系還有待完善，等等。因此，只有構建系統完善的生態文明制度體系，夯實浙江生態文明建設的制度基礎，把生態文明制度建設的任務落到實處，才能加速實現天藍、地凈、水清、氣新的“美麗浙江”。