美國電子文件檔案館項目（ERA）分析及對水利檔案工作的啟示

史燕蓉，霍領民

（1.山西汾河二庫管理有限公司，山西 太原 030012；2.山西水利出版傳媒中心，山西 太原 030002）

1 ERA項目成立的背景

美國作為聯邦制國家，文件檔案由不同州分散保存，除此之外，首都華盛頓還有專門的中心檔案館。國家檔案與文件署（NARA）創建以后的一項主要任務就是保證美國政府的文件檔案可以被美國公眾所借閱利用。聯邦政府機構從20世紀60年代以來就開始普遍應用計算機，也因此產生了電子文件這一新的文件類型。NARA從1970年接收第一批電子文件開始，就開啟了長期且不斷發展的電子文件管理過程。

與傳統的文件檔案管理相比，電子文件的出現使得NARA在文件管理工作中遇到了很多新的變化。第一，文件管理范圍擴大。NARA需要集中保管所有聯邦政府生成的具有檔案價值的電子文件，同時，其保管的電子文件時間跨度增大，涉及的領域也越來越豐富。第二，文件類型多樣。由于政府行為、業務互動的多樣性和廣泛性，電子文件種類形式繁多，新形態的電子文件不斷出現，如電子郵件、空間地理數據、網頁文件、數字影像、電腦輔助設計文件、辦公自動化產物等。第三，文件格式日益復雜。新型復雜的數字格式不斷出現，90年代初公布的文件格式就已經極其豐富。第四，文件總量增多。伴隨著數字化時代的到來，需要處理的電子文件越來越多。第五，基礎技術落后。信息技術、電子文件載體不斷更新，軟硬件平臺不斷升級，導致現有的信息技術基礎設施已經無法滿足NARA的任務需求、有效處理業務流程和管理電子文件生命周期。

面對這樣一系列新的變化，NARA目前所使用的電子文件管理系統存在的局限性，導致不能適應新的變化，這對于未來新型文件的整合更是有著不可預測的困難。因此，一個新的、綜合性的文件保存和管理方法呼之欲出。NARA于1998年作出戰略性決定，啟動ERA解決方案。

2ERA簡介

ERA，即電子文件檔案館，它是美國國家檔案與文件署（NARA）專門針對聯邦政府電子文件的持續采集和長久保存而開發的項目。在起步之初，NARA對于ERA系統的構想：一方面是使NARA能夠通過ERA系統具有足夠的技術能力來獲取、保存、檢索并適當處理政府電子文件，從而更有效地管理聯邦機構的電子文件；另一方面則是給大家提供能夠隨時隨地進行檢索的工具，通過使用這個檢索工具方便查詢使用NARA保存的檔案，同時還能不斷獲取反饋信息，以便滿足用戶和相關人員的需求。

ERA的目標是建設成為一個能保存任何種類的電子文件，并獨立于特定軟硬件的全面的、系統的、動態的系統，該系統能自動處理電子文件生命周期的大部分流程，并容易找到、發送相應格式的電子文件，從而滿足用戶需求。這樣一個ERA系統應該具備以下屬性：第一，基礎設施的獨立性，系統的體系架構允許電子文件的保管，獨立于產生它們的特殊軟硬件。第二，模塊性，隨著工作量和技術的改變，可以使用替換的插件，而不影響其他部件或整體功能。第三，可伸縮性，調節增長和管理不同大小的檔案庫及不斷增加的文件。第四，可擴展性，處理新增類型的電子文件，而不局限于已有的特定文件類型。第五，全面性，為所有類型的文件提供生命周期管理過程的支持。第六，靈活性，使NARA在聯邦文件中心提供電子文件服務，從而滿足用戶需求，并在以后的業務流程中施以改進。[3]

3 ERA建設過程及現狀

ERA項目大體可分為三個階段：1998—2002年主要用來進行系統開發前的研究與分析。2003—2005年，對系統開發商進行選擇。2006—2011年，是系統的正式開發階段。可以看出，ERA項目在前期的各種準備工作進行了近五年的時間，在進行可行性分析、需求分析等一系列工作之后，NARA終于在2003年發布招標書，選定兩家承包商—哈里斯公司和洛克希德馬丁公司，進行系統分析與架構設計。通過一年的比較，NARA最終在2005年11月與洛克希德馬丁公司簽訂了為期六年的系統開發合同。

ERA項目是以開放檔案信息系統OAIS（Open ArchivalInformationSystem）為參考模型，而建立的面向服務的系統架構。它采用增量開發的方式，在長達六年的建設周期中，初始階段（即設計與建設階段）滿足ERA系統基本運營的增量，對其進行使用和評估，在后續的每一階段中，逐步對前一增量的功能進行補充，使其不斷完善，直至達到功能需求文件中定義的所有功能，實現最終運營能力。

在分析和設計階段，ERA制定了覆蓋整個文件生命周期九大類，包括856項具體功能需求的《電子文件檔案館需求說明書》[4]，隨后進行了五個增量的開發過程。在增量一的開發階段，實現創建、查看、審核檔案保管期限表、創建向NARA移交檔案的移交請求表、鑒定和存儲電子文件等功能，實現初始運營能力。在增量二的開發階段，實現了90年代行政部門電子文件的快速采集和檢索，移交數據管理的權限，實現訪問控制功能等。在增量三的開發階段，實現對國會和聯邦最高法院電子文件的存取，以及聯機公眾檢索系統（OnlinePublicAccessOPA）的建設。增量四開發階段和增量五開發階段，繼續擴大存儲和容量，直到具備最終運營能力。

作為系統項目，ERA合作伙伴數量之多，也足以表明項目的龐大和復雜，參與ERA項目的知名機構有軍隊實驗室、國防部、數字圖書館聯盟、聯邦地理數據委員會、麻省理工學院、國家宇航局、國家核安全局、國家科學基金會、國家安全局、圣迪亞哥超級計算機中心、馬里蘭大學高級計算機研究所等單位[5]。

雖然在建設過程中存在很多曲折，但ERA系統最終在2011年建成并投入使用。在2008年6月，完成了Base實例系統的開發，在2009年9月完成總統行政辦公室實例（EOP）的開發，于2010年完成國會文件實例和聯機公眾檢索實例的開發。ERA系統于2012年10月在全國266個聯邦機構中全面實行，經過不斷的完善和改進，取得了較好的效果。

4 ERA建設過程中的問題和阻礙

ERA項目在建設過程中出現的問題和阻礙主要體現在兩個方面，一是各種不可知因素的存在，導致系統建設延期的狀況非常嚴重，另一個是系統在聯邦機構的推廣和使用中存在的阻礙。

4.1 系統建設屢屢延期

雖然在項目建設初期的項目規劃階段制定了項目進度表，但由于在實際開發過程中存在很多不可知的因素，導致ERA項目的開發連連延期。例如，計劃于2007年9月完成的增量一，實現基本運營功能，但由于承包商的軟件技術、軟件集成的問題，ERA系統建設不得不修改策略。首先關注其移交電子文件功能的實現，而其他計劃要實現的功能如攝取、查找、刪除等，則推后到之后的增量中進行開發。這個系統即Base系統的運營，直到2008年6月才完成了建設。

在增量一開發策略修正的同時，ERA同步進行增量二的開發，實現EOP（即總統行政辦公室），實現總統電子文件的攝取和查找。在2008年12月，NARA聲稱按時完成了增量二，其實它的攝取功能并沒有實現。2009年5月，NARA又聲稱完成了對所有總統電子文件的攝取，可以進行檢索和查找，實際上ERA只獲取了2.3TB的電子文件，不涉密可公開文件只占3%。直到2009年9月，才完成了全部增量二的開發，將所有78.4TB的不涉密電子文件攝取進EOP系統中[6]。

NARA將EOP系統開發延遲的原因歸結于兩個方面，首先是總統電子文件的格式與預期不符，因此機構不得不研發新的軟件工具，從此前的行政系統中提取數據，然后才能攝取文件進入EOP系統。第二是2009年4月時，發現2008年12月—2009年1月之間獲取的電子文件數據不完整、不精確，原因是數據來源系統的復制本身不完整。在開發期間，由于EOP系統不能夠按時完成攝取功能，NARA就不得不使用其他系統替代，在2009年4月時，有43個需要訪問的90年代的政府文件，只有1個雖可以通過EOP來完成，但又找不到相應文件。直到EOP系統建成，替代的系統才退出了舞臺。

在2010財年，NARA完成了增量三的開發，實現國會電子文件實例和聯機公眾檢索實例的開發，并提升了BASE系統的功能，并于同年開始進行增量四的開發。

從幾個開發過程中可以看出，每一個增量的開發和完成都沒有按照項目進度計劃進行。在2011年，美國審計總署（GAO）和美國勞工部監察長辦公室（OIG）都發表報告對ERA項目的進展進行嚴厲的批評。GAO主要針對ERA項目的延期進行批評，而OIG則對ERA系統并沒有完成需求報告中的需求進行了批評[7]，項目進程的曲折可見一斑。

4.2 系統推廣和使用受到阻礙

在ERA系統建成并投入使用之時，為了使聯邦機構接受并使用ERA系統，NARA制定了兩階段計劃。第一階段，要求NARA選定的30個聯邦機構在2011年9月之前使用ERA系統；第二階段，NARA要求其他160個聯邦機構在2011年7月—2012年9月之間擇期開始使用ERA系統[8]。第一階段實施的結果，到2011年9月，30個選定機構中有23個開始使用，而第二階段實施的結果，160個機構中只有9個機構開始使用ERA。NARA會對機構的員工進行培訓和指導，同時也接收他們對ERA系統使用效果反饋，例如部分用戶反映系統過于復雜，令人費解、缺乏用戶手冊之類的問題。

在ERA系統的推廣使用中，政府對NARA和聯邦機構也施加了壓力，為了更好地管理聯邦機構電子文件，尤其是具有永久保存價值的電子文件，以及提高攝取、利用、存取國會、聯邦機構、總統辦公室的電子文件，NARA繼續對ERA系統進行不斷的修改和完善。到2012年9月30日，所有266個聯邦機構都已經接受了培訓，其中有155個機構已經擁有ERA賬戶并開始使用，其中84機構已經使用系統進行文件保管期限表和移交請求的撰寫[8]。根據全年進行的兩次滿意度調查反饋，對ERA系統滿意的機構用戶從20%上升到58%，ERA才慢慢開始被聯邦機構所接受。

5 ERA項目建設的優勢特色

盡管在ERA項目建設過程中存在各種問題和阻礙，但不可否認，這一項浩大的工程項目的建設過程，還是具有很多閃光點和有特色的地方，能夠為我國數字檔案館的建設提供很多借鑒。

5.1 項目管理思想統攬全程

從1998年提出ERA項目，到現在歷經十幾年，是一個周期長、涉及面廣、投資大且極為復雜的系統工程，它的每一步進展都需要科學的管理體制和合理的運行機制給予保障，從而降低風險，保證最高的成功率[9]。項目管理思想的引入無疑為ERA項目的順利進展增添了砝碼，作為一種科學、合理、有效的管理模式，它貫穿于ERA項目生命周期的始終。

項目管理包含的內容特別廣泛，從項目啟動到規劃到執行，再到控制和后期的收尾階段，每一過程都有相應的知識領域來參與管理，比如我們所熟知的時間管理、成本管理、質量管理，也是項目管理的核心部分。ERA項目在很多流程的處置上獨具特色，并且也得到了很好的效果。

ERA項目通過總體規劃，將項目總目標進行了分解，采用年度分目標方式來推進項目實施，同時還制定階段任務規劃，分析各個階段面臨的任務及任務的重要性和優先級。在組織規劃方面，ERA項目成立了項目管理辦公室、項目咨詢委員會、項目監督小組三大機構，通過作用互補，共同推進ERA項目的開展，也是ERA項目人力資源管理的閃光之處。

在質量管理方面，ERA在項目執行官下面專門設立了質量管理專家一職，主要負責ERA質量管理計劃的實施，同時還成立了一個質量管理團隊，與其他項目組、項目經理及為質量管理實踐提供建議的人進行交流，為項目質量管理提供了堅實的組織保障。并且ERA項目質量管理工作采取了任務細化的方式，這種細化落實到了大階段下面的子階段，定義了每個子階段對應的ERA組織機構成員的職責，一旦發生故障或是遇到相關風險，更容易查找源頭，并及時進行解決。

5.2 合作機構和經費投入力度大

ERA這樣一個龐大巨細的工程，單靠各建設人員一己之力，難以完成項目需求說明書上所有需求的設計與開發實施，因此借鑒已經形成的相關成果利用到系統的建設中來是一個相當便捷的措施，這便需要與相關機構進行合作。前文也已經提到過，與ERA合作的機構不勝枚舉，且都是一些技術強、分量足的頂尖機構，這為ERA系統的建設提供了相當重要的保證。

ERA建設另一個優勢在于經費的投入力度，ERA項目的總投資約為3.08億美元，其經費主要來源于NARA預算撥款，且分配的經費預算逐年增長。

5.3 相關技術和標準創新性強

ERA系統使以OAIS為基礎構建模型，采用了面向服務的架構（ServiceorientedarchitectureSOA）。SOA是一個組件模型，它使用接口和協議將應用程序的不同功能單元（稱為服務）進行連接。接口采用獨立于實現服務的硬件平臺、操作系統和編程語言等中立方式予以界定，使各種服務可以使用統一通用的方式進行交互。作為一種全新的系統解決方案，它有助于梳理歸整原有的檔案系統資源，使系統開發更具有簡便性，也能夠提升數字檔案館系統的拓展度和靈敏度，從而積極應對檔案業務變更所帶來的技術方面的變化和挑戰。

ERA創新了數據存儲、備份方法，不同于過去被動的離線數據備份，ERA采用了主動式安全存儲備份的方式。ERA系統可以主動建立專門的安全存儲站點，系統內的一個ERA站點，可以被指定為其他ERA站點的安全存儲站點，這種方式相當于在ERA系統內部主動進行數據備份維護，能夠解決離線數據備份的缺陷，也可以避免檔案信息遭受突發性系統故障、系統病毒、系統惡意攻擊和ERA系統站點的毀滅所產生的災難性后果。

ERA不僅在技術上進行了很多的創新，在標準上同樣出新。在借鑒已出臺的行業標準、規范，吸收最新成果為項目實施服務的基礎上，進行拓展，實現創新，產生了系列標準、指南。這些標準、規范大多數是以NARA的名義發布，涉及信息安全、數字化保存、文件自動保管需求、信息管理等多個方面，范圍極廣，為其他項目的開展提供了全面參考。

6 ERA項目對水利檔案建設的啟示

美國的ERA項目是世界上較大的數字檔案館項目，從一定程度上可以代表涵蓋未來檔案館發展的方向和問題，對我國水利數字檔案館的建設和電子文件管理的理念和模式提供了借鑒和參考，當然我們也不能完整照搬這個模式，還是要根據水利工作的實際情況，設計出適合在國內運作的數字檔案館系統。但是ERA項目仍然帶給我們一些新的理念與啟示。

（1）我國現階段基層單位的水利檔案，正處于紙質檔案與電子檔案混合保存階段，紙質檔案數量并不大，但檔案涉及的歷史時間較長，保存空間大，查閱不方便，極易破損、丟失；電子檔案查閱方便，但不能實現數字化、網絡化、移動通訊、隨機存儲，不符合媒體融合發展的要求。建設水利系統數字化、移動化的數字檔案服務系統，是服務水利建設，服務水利基礎設施運營和全周期管理的發展必然。借鑒ERA項目建設多種媒體融合的水利檔案存儲、調閱系統，會極大提高檔案的完整性、保存的及時性、形式的多樣性，降低檔案收集的難度，提高檔案調取的即時性、隨機性。

（2）水利數字檔案建設涉及硬件建設、軟件建設、網絡建設，政府、業主、監理單位、建設單位、運營單位體制銜接，檔案初期使用磨合、修正、補充、重建等方面。這就要求重視合作，不論是科研機構、院校、用戶、管理部門還是技術提供公司，數字檔案館的建設與開發是一項涉及范圍很廣的系統工程，要借助集體智慧，整體分析系統全方位功能需求，將系統建設目標分解成多個相對獨立的子任務，由多個有實力的組織機構共同合作研發。

（3）重視項目管理思想的運用，將項目管理思想運用到水利數字檔案館系統建設的全過程。成立專門的項目管理小組，從項目的啟動規劃到執行，進行科學合理的計劃與安排，并根據項目實際的進展情況進行各部門組織的協調溝通，及時完善項目建設計劃，同時也可以起到監督的作用，根據每個組織機構子任務的完成情況，分析優勢和存在的問題，使組織發揮更大的價值，也使項目目標可以得到高效完成。

（4）借鑒國外的技術和標準。由于我國基層水利數字檔案館的建立時間和承擔開發的機構各不相同，所使用的技術也不可能統一，給日后的統一整合造成了隱形的阻礙。在水利數字檔案館的建設中，借鑒國外已成型的技術，統一標準，吸收特長，為大型水利數字檔案館的建設開發奠定基礎。

（5）提高水利檔案機構的地位，保障系統建設的權威性。現有的水利數字檔案館系統都是各自獨立開發的，首先要從全局層面提升水利檔案機構的地位，開發統一集中的水利數字檔案館系統，采用統一的技術標準，總體規范每份文件的保管期限，在做出是否永久保存的決定之前，任何機構和個人不得隨意銷毀文件檔案。

目前由于基層水利檔案館的分布相對分散，統一集中管理在實施上存在很大障礙，水利數字檔案館的建設面臨很多資金困難和技術挑戰，但只要我們從整體大局出發，技術與管理同步著手，隨著信息化技術的不斷發展，移動媒體的廣泛使用，水利融媒體檔案系統的開發使用，國家規章制度確立，各項保障措施的有力執行，水利檔案的發展即將走上快車道。