探索政府投資審計轉型升級，依法全面履行審計監督職責

尹純 淮北市審計局

政府投資項目審計是指審計機關依據法律、法規和政策規定，對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和竣工決算情況實施的審計，對關系全局性、戰略性、基礎性的重大公共基礎設施工程實施的跟蹤審計，對其他政府投資、政府與社會資本合作等方式建設的公共產品和公共服務項目實施的審計。加強對政府投資為主，關系全局性、戰略性、基礎性的重大公共基礎設施工程的審計監督，促進相關單位履職盡責、促進項目順利完成、促進提高投資績效是審計機關的重要職責。政府投資項目審計是國家對固定資產投資活動實施監督的有效手段，是國家審計監督的重要內容。

一、深刻認識五部門聯合印發《關于廢止建設項目審計處理暫行規定的決定》的法治意義

近期，審計署、國家發展和改革委員會、財政部、住房和城鄉建設部、國家市場監督管理總局五部門聯合印發了《關于廢止建設項目審計處理暫行規定的決定》，正式廢止《建設項目審計處理暫行規定》（審投發〔1996〕105號，以下簡稱《暫行規定》）。這是投資審計法治建設中的一項里程碑事件，標志著《暫行規定》完成了它的使命，揭開了投資審計法治建設的新篇章。

《暫行規定》制定出臺于1996年，為適應市場經濟要求，深化和推進投資體制改革，嚴格執行投資與建設管理法規，規范建筑市場行為，加強對建設項目的審計監督，審計署根據當時的形勢和審計監督任務，聯合原國家計委、財政部、原國家經貿委、原建設部、原國家工商行政管理局制定印發了《暫行規定》。隨著社會主義市場經濟不斷完善，法治建設不斷推進，以及投融資體制改革的深化和審計法修正、民法典頒布等，當時《暫行規定》制定出臺的客觀條件和法治環境已發生了深刻變化，而推進建立高標準投資貿易便利化制度體系，優化營商環境已成為大勢所趨，《暫行規定》的相關內容難以適應新形勢、新變化和新要求。

二、總結以往投資審計經驗，保障投資審計工作順利轉型

近年來，政府投資規模不斷擴大，政府投資項目數量越來越多，社會各界對政府投資審計的期望值越來越高，審計機關承擔的政府投資審計任務越來越繁重。但與之相應的工作機制和審計結果運用制度沒有得到及時完善，政府投資審計工作量大與審計力量薄弱、審計能力不強的矛盾越來越突出，政府投資審計工作應把挑戰當成跳板，認真貫徹從數量規模向質量效益轉變、從單一工程造價審計向全面投資審計轉變、從傳統投資審計向現代投資審計轉變的“三個轉變”要求。

1.投資審計提前介入的少，事后監督的多。審計部門普遍沒有與行政審批部門實現數據資源共享，往往是在建設單位申請后介入項目監督，此時前期審批事項和招投標工作已經完成，審計能夠發揮的作用十分有限。這種僅對施工過程進行的審計存在許多局限性：對違反基本建設程序的建設項目不能及時發現和糾正，事后補救容易提高建設成本并造成損失浪費。由于合同已經簽訂，如果此時提出審計建議對合同條款進行修正，容易導致政府違約，審計風險過大。

2.實行了“凡投必審”，審計重點不突出。很多地方政府以地方法規形式規定建設項目要以審計結論作為工程結算依據，一個基層審計機關每年要審計大小近百個項目，項目多任務重，審計重點不突出，超出了審計機關和審計人員的承受能力，難免會掛一漏萬，使審計監督質量和效果打折扣。

3.投資審計關注價款的多，為宏觀決策提供服務的少。以往在工程結算審計方面，各級審計機關都取得了較好成績，節約了大量財政資金。但由于審計理念未能及時更新，部分投資審計人員單純就項目審項目，盲目追求核減率，未能從審計核減入手，認真分析核減原因，揭示存在問題，也未能從宏觀上提出對于搞好項目建設的意見建議。審計內容片面導致部分審計機關定位不準，站位不高，對工程建設管理、投資主體責任方面的審計監督不足；對違反工程建設程序、資金管理使用不規范等方面的問題查處力度不足；審計為各級政府宏觀決策和提供管理服務的職能發揮不足。同時，審計內容的缺失有可能導致重大問題遺漏，一旦問題爆發，審計機關可能會承擔連帶責任，被追責問責。四是對項目真實性合法性關注的多，對投資績效關注的少。

三、深化投資審計工作“兩統籌”，服務高質量發展

審計機關作為黨的工作部門和宏觀管理部門，在推動政策落實、促進制度完善、服務國家治理中肩負著重要職責。從投資審計的角度看，如何更好適應經濟社會發展需要，把準職責定位，聚焦政策落實，切實推動穩投資、補短板、促發展，是當前面臨的重要任務。

一是結合經濟責任審計探索開展結合式、嵌入式投資專題審計調查，拓寬經濟責任審計緯度，提升投資審計高度。

比如在對有建設管理職能的單位開展審計過程中，可有針對性地開展了國有資金建設項目管理、市政項目、綠化移植項目等建設管理審計專題，核查是否存在損失浪費、基建程序缺失、項目移交后管理不善等問題，同時，對審計中發現的具有普遍性、代表性的問題，移交行業主管部門后，推動行業主管部門從體制制度層面解決。

二是結合工程跟蹤或決算審計開展管理績效審計，拓展投資審計的深度。比如通過聚焦該區投融資體制改革，開展政府和社會資本合作（PPP）項目審計，以PPP模式推廣情況為切入點，重點調查本區域PPP模式相關管理監管體制、機制的建設和執行情況，實際開展情況。核實項目是否存在建設管理未能實現協調統一、執行不規范、監督管理不到位；融資渠道、推介手段單一，使用者付費不規范等方面的問題。

三是利用大數據技術引領工程績效審計發展。全覆蓋即依托大數據和專業系統，收集工程建設項目相關數據，設計全覆蓋審計分析模型，全面把握不同類型項目投資規律，提高審計的全局性和普遍性水平。全壽命即打破在項目投產后一次性開展事后審計的模式，引入時間維度，從建設投資立項、實施、竣工、運行到后期評價持續跟蹤、監督評價，及時發現潛在風險點，支撐投資決策，進一步提質、降本、增效，強化投資精準管控。

四、投資審計轉型過渡期的幾點思考

客觀地看待投資審計取得的成績和存在的問題，辯證地對待圍繞中心服務大局與回歸監督主業的關系，樹立“監督是最好的服務”理念，推動投資審計轉型發展、行穩致遠。

一是強化依法審計理念。依據審計署《關于印發完善和規范投資審計工作若干意見的通知》文件精神，明確不參與各類與審計法定職責無關的、可能影響依法獨立審計的事項，不搞越俎代庖，杜絕“以審代結”，不介入平等主體的民事關系，嚴格按照法定程序實施和發表審計意見等。

二是大幅壓縮投資審計數量。不再片面強調投資審計數量，一味追求造價核減金額，嚴格按照“圍繞中心、服務大局、突出重點、量力而行、確保質量”原則，加強審計項目審計組織方式的“兩統籌”，優化審計資源配置和共享，確保審計質量和效益。

三是拓展審計深度廣度。不再專注于單一工程造價審計，更多關注工程建設的基本建設程序、質量安全、生態環保、水土保持、投資績效等全過程審計內容，堅持問題導向，通過揭示和反映問題，厘清參建單位責任義務，夯實建設單位主體責任，規范投資項目建設管理。

四是規范管理防風險。審計部門要進一步規范投資審計程序，依法開展投資審計，不得再開展所謂“簡易程序”審計。加強項目審計計劃管理，嚴格按計劃實施審計；加強審計過程管理，嚴格執行國家審計準則；加強審計結果管理，實行實質性復核審理依法出具審計結果文書，嚴把審計質量關。同時要切實加強廉政風險防控，無論是機關工作人員還是聘用中介或人員，都須從嚴教育控制。除了經常開展廉政建設教育之外，更重要的是在環節上、關鍵點加強控制，把權力真正關進制度的籠子。