丹江口庫區(qū)的生態(tài)補償需求與機制

王有琴，鄭 楊，張 波，曹 陽*

(1．丹江口生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法大隊，湖北 丹江口 442700；2.湖北省生態(tài)環(huán)境廳黃石生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，湖北 黃石 435003；3.丹江口市環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站，湖北 丹江口 442700)

0 引言

丹江口庫區(qū)是南水北調(diào)中線工程水源地，有“亞洲第一大人工湖”之稱，是我國重要的生態(tài)功能區(qū)和戰(zhàn)略水源地。南水北調(diào)中線工程從長江最大支流漢江中上游的丹江口水庫調(diào)水，一期工程自2014年12月12日正式通水，至2021年4月底已累計向京、津、冀、豫四省市調(diào)水380億m3，不僅緩解了北京和天津地區(qū)的水荒，最重要的是改善了華北平原的飲水水質(zhì)。但是，可用水量的減少對漢江流域水源地的水資源和水環(huán)境承載力產(chǎn)生了重要影響，同時給庫區(qū)水源地維持和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量帶來了一定的壓力。

目前，我國部分已建的調(diào)水工程已暴露出生態(tài)環(huán)境問題，引發(fā)了全社會的廣泛關(guān)注。例如，引灤入津工程水源地大黑汀水庫和潘家口水庫水質(zhì)惡化，直接威脅到引灤入津的供水安全；作為東深供水工程的源頭，廣東省河源市為確保東江干流水質(zhì)達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，眾多產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受限[1]。因此，維持和改善水源地的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，確保供水水量和水質(zhì)穩(wěn)定是決定南水北調(diào)中線工程順利實施的關(guān)鍵所在。基于此，開展丹江口庫區(qū)水源地保護(hù)區(qū)生態(tài)補償機制探討[2-3]，對促進(jìn)庫區(qū)水源地保護(hù)區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、保持和改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、平衡漢江流域水源地生態(tài)保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾、實現(xiàn)漢江流域互利共贏具有重要意義。

丹江口水源地與受水區(qū)間“因水結(jié)緣、水源流長”，在帶來巨大社會經(jīng)濟(jì)效益的同時，亦承擔(dān)著“一庫清水永續(xù)北送”的責(zé)任。由于缺乏合理的生態(tài)補償政策，水源區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收支受到了一定的影響，因而需要國家、省及受水地區(qū)共同建立生態(tài)補償機制，幫扶水源區(qū)人民走出困境，走向“兩山”轉(zhuǎn)化之路，加快建立丹江口庫區(qū)生態(tài)補償機制。鑒于此，通過實地調(diào)研，全面了解丹江口庫區(qū)的生態(tài)補償機制需求，提出構(gòu)建科學(xué)、合理的多元化庫區(qū)水源地保護(hù)生態(tài)補償機制，以協(xié)調(diào)庫區(qū)水源地水資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，為推動漢江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展提供參考依據(jù)。

1 丹江口庫區(qū)的現(xiàn)狀

丹江口大壩蓄水位達(dá)到170 m時，丹江口市域內(nèi)庫區(qū)面積為452.5 km2，占丹江口庫區(qū)水域總面積(1 050 km2)的43.1%；庫岸線長2 313.2 km，占丹江口水庫總庫岸線(4 610.6 km)的50%。南水北調(diào)一期工程惠及沿線24個大中城市、130個縣市區(qū)，直接受益人口達(dá)6 700萬，是南水北調(diào)中線工程的核心水源地。

為全力支持國家南水北調(diào)工程建設(shè)和丹江口水庫核心水源區(qū)生態(tài)保護(hù)，丹江口市全面加強水庫生態(tài)保護(hù)修復(fù)、中小河流域水污染治理和航道環(huán)境整治，著力開展了庫區(qū)網(wǎng)箱庫汊清理、退捕禁捕、漁船拆解上岸、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)等工作。丹江口庫區(qū)的水質(zhì)常年穩(wěn)定保持在《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)以上，且109項水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)中有106項達(dá)Ⅰ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，入選了首批“中國好水”水源地。

2 丹江口庫區(qū)生態(tài)補償機制存在的問題

2.1 庫區(qū)的生態(tài)補償機制不健全

1)國家生態(tài)補償資金來源渠道單一。目前，僅有一項國家生態(tài)補償，即中央財政每年轉(zhuǎn)移支付的國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)考核資金。湖北省、漢江流域中下游受水地區(qū)與丹江口庫區(qū)的生態(tài)縱橫向轉(zhuǎn)移補償均未建立。

2)庫區(qū)生態(tài)補償政策范圍窄，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)低，無法滿足水源地的環(huán)境管控需求。丹江口庫區(qū)網(wǎng)箱庫汊清理、漢江流域退捕禁捕、漁船拆解上岸和漁民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)均未納入生態(tài)補償政策范圍。

2.2 庫區(qū)環(huán)境風(fēng)險管控壓力大，水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)風(fēng)險高

庫區(qū)及入庫支流的水質(zhì)存在波動。丹江口庫區(qū)水質(zhì)雖然總體優(yōu)良，但也存在不可忽視的問題，即庫區(qū)及入庫支流均存在多斷面多月份總磷、總氮及高錳酸鹽指數(shù)超標(biāo)(總磷、總氮未納入水質(zhì)考核)，部分入庫支流和庫灣在夏季出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的水華現(xiàn)象，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)為中度營養(yǎng)。

2.3 庫區(qū)水環(huán)境生態(tài)建設(shè)與修復(fù)資金短缺

1)庫區(qū)生態(tài)修復(fù)難度大。目前，環(huán)丹江口庫區(qū)還有約350 km2的石漠化區(qū)域需要全面治理，約2 km2的裸露山體亟待進(jìn)行生態(tài)修復(fù)治理。

2)丹江口庫區(qū)的環(huán)境風(fēng)險依然較高。庫區(qū)水質(zhì)總氮濃度一直偏高，總磷在個別點位、少數(shù)月份超出《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838—2002)Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。官山河、浪河等國控斷面的入庫流域的水體在每年冬季融雪和夏季洪水過后，易受周邊土壤蓄積的污染物影響，頻繁出現(xiàn)水華現(xiàn)象。

3 原因分析

3.1 生態(tài)補償激勵政策引導(dǎo)不足

以丹江口庫區(qū)核心水源區(qū)——丹江口市為例，生態(tài)補償資金主要來自3個方面，即：①中央財政對重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核的轉(zhuǎn)移支付資金、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎勵資金和水土修復(fù)資金；②省級生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和主要污染物總量減排“以獎代補”資金；③南水北調(diào)受水區(qū)與送水區(qū)的對口幫扶資金。

現(xiàn)有的國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核的轉(zhuǎn)移支付資金面向全國所有重點生態(tài)功能區(qū)，以2018年為例，全國納入國家重點生態(tài)功能區(qū)考核的縣(市)就有818個；且湖北省級生態(tài)獎補對準(zhǔn)所有的縣市區(qū)政府。這2個縱向生態(tài)補償都屬普惠性質(zhì)，同時受水區(qū)與送水區(qū)的對口幫扶力度也不夠。無論是國家還是省級層面，針對丹江口庫區(qū)水源地的特定生態(tài)補償機制都尚未建立。

3.2 庫區(qū)環(huán)境風(fēng)險管控壓力大

庫區(qū)畜禽養(yǎng)殖治理難度大。庫區(qū)全面實施清網(wǎng)拆圍退捕后，很多依靠漁業(yè)生存的漁民被迫上岸，把發(fā)展畜禽養(yǎng)殖作為主要增收來源。目前，庫區(qū)規(guī)模以下的散養(yǎng)農(nóng)戶較多，養(yǎng)殖數(shù)量占全市養(yǎng)殖總量的80%以上。由于本地土地消納能力十分有限，又缺少資金、項目和市場主體支持，散養(yǎng)戶養(yǎng)殖糞污的綜合利用渠道不暢，污染治理難度較大。

庫區(qū)的環(huán)境應(yīng)急能力薄弱，隊伍和硬件設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與擔(dān)負(fù)的任務(wù)不匹配。庫區(qū)環(huán)境應(yīng)急救援設(shè)施設(shè)備配備不足，無應(yīng)急搶險搜救船舶，無專業(yè)的救援隊伍。

農(nóng)村面源污染防控壓力大，短時間內(nèi)難以改變現(xiàn)狀。農(nóng)藥化肥施用等導(dǎo)致的面源污染是庫區(qū)總磷、總氮偏高的重要原因之一。雖然政府一直在鼓勵和倡導(dǎo)庫區(qū)周邊農(nóng)民采取綠色種植模式，但由于有機肥料價格偏高、施肥投勞多、生物防蟲成效不突出、沒有資金補償和政策獎勵等，農(nóng)民積極性不高，農(nóng)藥化肥使用減量化成效不明顯。

3.3 為保水護(hù)水，庫區(qū)人民犧牲大

1)水源區(qū)后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約和影響。為建設(shè)調(diào)水工程，丹江口市先后兩期移民搬遷26萬人，占現(xiàn)有人口的57%。調(diào)水工程實施后，丹江口市59.4%的國土面積劃入生態(tài)保護(hù)紅線，庫區(qū)及其周邊第一道山脊線以內(nèi)被列入飲用水源保護(hù)區(qū)，庫區(qū)臨水1 km范圍內(nèi)被實行永久性保護(hù)，一切項目禁批禁建，可能對庫區(qū)水質(zhì)造成影響的120多個項目被拒絕，170多家企業(yè)先后關(guān)閉。為保護(hù)庫區(qū)水質(zhì)，原有產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受限：調(diào)水前，丹江口市是水電和漁業(yè)大縣(市)，依托水電和漁業(yè)優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾進(jìn)入全省縣(市)前10名；現(xiàn)今，丹江口大壩主要功能以調(diào)水為主，曾經(jīng)的發(fā)電廠減少發(fā)電量，地方原有的優(yōu)惠計劃電量被取消，企業(yè)采購成本增加，很多企業(yè)被迫關(guān)閉或限產(chǎn)。由于生態(tài)環(huán)保要求嚴(yán)、門檻高，原有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不在，新建項目落地難，招商引資難度大。

2)對地方政府GDP總量產(chǎn)生重大影響。南水北調(diào)中線工程實施后，全市每年減少的GDP總量為49.1億元，其中包括第一產(chǎn)業(yè)增加值6.2億元，僅因清理網(wǎng)箱和庫汊、漁業(yè)行業(yè)每年減少的銷售收入達(dá)25萬元以上；第二產(chǎn)業(yè)增加值38.3億元；第三產(chǎn)業(yè)增加值4.6億元。

3)地方財政收入減少。根據(jù)丹江口市統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)，南水北調(diào)中線工程實施后，該市每年減少財政收入11.7億元，其中第二產(chǎn)業(yè)每年減少財政收入10.83億元，第一、三產(chǎn)業(yè)每年減少財政收入0.87億元。

4)地方政府財政保水護(hù)水的支出壓力增加。環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施配套資金和運行費用高，地方財政擔(dān)負(fù)了中央財政的支出責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行等方面的配套投入面臨較大的資金壓力，包括污水處理、垃圾處理、水土保持等項目建設(shè)地方配套資金。例如，國家南水北調(diào)中線工程水污染防治項目的地方財政配套資金達(dá)3.44億元，而每年支付污水處理廠和垃圾填埋場運行經(jīng)費缺口高達(dá)0.3億元。

4 建立庫區(qū)生態(tài)補償機制的建議

借鑒國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，建議水源區(qū)生態(tài)補償資金的籌集及補償方式以公共財政轉(zhuǎn)移支付為主，市場運作、公眾參與為輔的方式進(jìn)行。建立以國家財政生態(tài)轉(zhuǎn)移支付為主體，以地區(qū)間橫向補償為連結(jié)，以市場補償為輔助的立體式、多元化補償制度，構(gòu)建“輸血”和“造血”相結(jié)合的補償機制。

1)建立縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付機制。參考三江源[4]、新安江[5]模式，探索建立丹江口庫區(qū)中央縱向補償機制。在中央財政均衡性生態(tài)轉(zhuǎn)移支付政策基礎(chǔ)上，制定水源區(qū)生態(tài)補償核算辦法，按照“誰保護(hù)，誰得益”“誰改善，誰得益”“誰貢獻(xiàn)大，誰多得益”的原則，結(jié)合流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本、生態(tài)產(chǎn)品價值評估、機會損失成本核算結(jié)果，進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系及資金分配制度。以政策和經(jīng)濟(jì)激勵機制為杠桿，推動丹江口庫區(qū)主動加強保護(hù)、受水地區(qū)支持送水地區(qū)發(fā)展，最終實現(xiàn)互利共贏，實現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和制度效益的同步提升。

2)建立生態(tài)項目補償機制。國家實施的退耕還林工程、天然林保護(hù)工程、生態(tài)移民等生態(tài)建設(shè)項目重點向水源區(qū)傾斜，并結(jié)合生態(tài)補償理念制定或調(diào)整資金使用管理政策，更加清晰地體現(xiàn)對重要生態(tài)功能區(qū)的支持，減輕地方配套資金壓力。

3)建立產(chǎn)業(yè)補償機制。在水源保護(hù)區(qū)實行嚴(yán)格的項目清單制度，對禁止類產(chǎn)業(yè)實行關(guān)停并轉(zhuǎn)，給予必要的補償；對于限制類產(chǎn)業(yè)嚴(yán)格管控嚴(yán)格審批，科學(xué)定位定量；對于鼓勵性產(chǎn)業(yè)給予政策幫扶和資金支持，提高和發(fā)展水源區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)，增強其自身的造血能力(如中央財政安排專項資金，鼓勵農(nóng)民施用有機肥和生物滅蟲)。

4)建立南水北調(diào)水資源稅(費)分享機制。根據(jù)國家現(xiàn)行水資源稅(費)征收規(guī)定，對跨區(qū)域調(diào)度的水資源稅(費)由調(diào)入?yún)^(qū)負(fù)責(zé)征收，收入歸調(diào)入?yún)^(qū)所有。針對南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)和純調(diào)水區(qū)，在調(diào)水過程中既無權(quán)征收水資源稅(費)，也不能分享水資源稅(費)，形成的“水源地保水供水無收入，受水地用水又收稅”的不太合理局面，可建立南水北調(diào)水資源稅(費)分享機制，對受水區(qū)征收的南水北調(diào)中線工程水資源稅(費)，按照一定比例，分別繳入中央和地方國庫。中央收入部分通過設(shè)立核心水源區(qū)生態(tài)補償專項資金，充分考慮庫區(qū)面積、移民人口、淹沒區(qū)面積、貢獻(xiàn)度等因素進(jìn)行分配，返還給水源區(qū)縣(市)，專項用于核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，地方收入部分用于支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

5)在省級層面，建立漢江流域生態(tài)基金。對上游核心水源區(qū)犧牲奉獻(xiàn)大、保護(hù)任務(wù)重的地方要給予重點傾斜。明確漢江中、下游受水地區(qū)與漢江上游水源地的生態(tài)補償關(guān)系，建立漢江上游水源保護(hù)區(qū)和漢江中下游受益地區(qū)生態(tài)補償、協(xié)作幫扶機制。

6)建立受水區(qū)與水源區(qū)長期穩(wěn)定的對口協(xié)作幫扶機制，加大供水區(qū)與受水區(qū)橫向補償力度。整合受水區(qū)社會資源，開展受水區(qū)與水源區(qū)結(jié)對幫扶、大型國有企業(yè)對口支援、相關(guān)科研院所智力支持等活動，加強受水區(qū)與水源區(qū)的對口協(xié)作。構(gòu)建多層次多領(lǐng)域生態(tài)補償機制，推進(jìn)受水區(qū)與水源區(qū)協(xié)同發(fā)展。從資金幫扶、智力支持、技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)品研發(fā)、市場開拓等方面，使受水區(qū)與水源區(qū)全面、深度協(xié)作，實現(xiàn)互惠互贏、共同發(fā)展。

5 結(jié)束語

對丹江口庫區(qū)生態(tài)補償機制現(xiàn)狀與存在的問題進(jìn)行了探討，建議適時建立科學(xué)、有效的庫區(qū)生態(tài)補償機制，出臺管理辦法，明確補償基準(zhǔn)、方式、資金來源等，為促進(jìn)漢江流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。