國有企業代建制管理模式中的風險及防范措施

楊 溁

(山西煤炭進出口集團科學技術研究院有限公司，山西 太原 030032)

1 概述

國有企業重大工程建設項目是一項投資規模大、建設周期長、覆蓋多參建主體、多專業化管理、管理協調難度大的系統復雜工程，鑒于業主方存在專業團隊匱乏、管理經驗不足問題，為保質保量順利完成工程項目建設，充分發揮投資效益和社會效益，聘請專業化項目管理公司進行工程全過程管理具有可行性和必要性。根據集團公司安排，業主方通過直接委托方式由集團公司指定的同集團二級企業房地產開發公司(以下簡稱“代建單位”)負責組織實施工程全過程建設統籌管理工作，確保工程質量、進度、投資控制同步順利推進，及時滿足項目功能使用、交付時限要求，建成之后再交付給使用單位。資金來源為集團公司專項建設資金撥付，專款專用。

2 代建制模式下工程管理中存在的風險

2.1 代建制法律法規不健全導致責任主體法律風險轉移

因代建制模式推廣時間較短，我國現行工程建設管理體制中，缺乏對代建制模式實用性行強的法律法規及相關政策文件的支持，鑒于代建單位既非項目立項單位，也非項目建設單位，在工程建設基本程序辦理中，代建單位難以得到各級政府及建設主管部門認可[1]，導致代建工程所有事項辦理都只能依附在業主單位名稱下，備案項目責任主體與實際組織管理實施單位及責任人不一致，如此不僅弱化了行業監管部門的監督效力，還增加了業主方在代建工程角色里的責任主體法律風險轉移，代建單位是否能承擔“建設單位”的法律責任，法律沒有明確規定。若代建工程出現如安全、質量、環保事故等，則因缺乏法律法規標準及代建標準合同范本為依據，這些責任和賠償就極易推搡轉嫁到業主方，這違背了采用委托代建制管理模式的初衷。

2.2 代建制組織管理系統不規范滯后工程投資效率

代建單位作為集團公司指定的工程建設專業化管理公司，在集團內部專業層面聲望很高，具有極深的政治背景，通常代建單位在項目管理過程中隨意性較強，疏于形成一套規范、完整、高效的代建制組織管理制度。鑒于監理在某些工作內容上與代建單位相似，職責交叉重疊；使用單位負責項目使用功能配置要求；多頭管理不規范、職責不清容易造成項目管理混亂、投資效率低下等問題；若業主方過多干涉代建單位工作，則制約項目整體進度；若業主方授權代建單位過多話語權，則主觀上將會降低或限制多管理角色發揮空間，如監理職能在代建單位的專業化管理中將被弱化或主動弱化，甚至可能會出現代建單位與項目施工單位、材料設備供貨商、監理串謀，做出不利業主方利益的行為；管理風險是業主方面臨的最大風險，若代建工程出現推諉扯皮等責任經濟糾紛，將會降低業主方監督公信力的同時增加工程建設成本。

2.3 代建合同約定不明導致代建單位職業道德及履約誠信約束難

國有企業工程管理通常采用直接委托方式指定代建單位負責組織項目全過程建設管理工作，未選擇有效市場競爭模式，代建單位本身實力一般[2]且存在管理配置低現象，因代建單位同時承擔集團下屬多項目管理建設，具體配備到每個項目部的管理人員存在數量不足、現場管理力量薄弱、專業結構配備不合理、實踐經驗匱乏、能力水準良莠不齊等現象，因業主方與代建單位間的信息不對稱，角色站位、利益目標不同，代建單位可能利用自己強大的資源優勢對業主方隱瞞不利的行為和信息達到利己的目的，導致不良風險責任都轉移到業主方。雙方明確委托—代理關系的代建合同屬于民事范疇而不是行政合同，若雙方簽訂的合同條款出現邏輯混亂、語意含糊，職責劃分不明，則極易出現合同糾紛、責任糾紛、經濟糾紛，業主方應加強代建合同風險識別能力，注意防范關鍵條款由代建單位事先擬定、先入為主的現象，防控業主方成為矛盾轉嫁的承接方。

2.4 忽視工程檔案資料收集及整理風險

竣工驗收階段常見問題是檔案資料移交不合格，原因在于代建單位和各參建單位忽視檔案資料的形成和管理，對項目工程資料紙質版歸檔不及時不完整，不建電子檔案，檔案資料分類與歸集不隨同工程建設進度同步形成，尤其是現場施工工序資料、隱蔽工程驗收記錄及影像資料、技術管理類資料、材料設備質保資料缺失不齊，事后補編，工程文件不準確，前后內容不一致，從而增加業主方檔案資料真實性、完整性風險[3]。

3 代建制管理的風險防范及措施

3.1 明確代建單位法律地位，制定工程管理實施辦法

1)建立健全代建制法律法規，代建單位作為項目實際組織管理決策的關鍵，應積極主動發揮代建單位的主觀能動性，明確代建單位在國家基本建設程序中作為建設方的法律主體地位，明晰代建單位在項目管理中的責任、權利和義務，完善配套制度對其進行有效管控，出臺《代建合同示范文本》及現階段代建收費標準指導性文件，規范各參與方管理行為，全面提高代建工程的工作動力及效率。

2)制定工程管理實施辦法，總結各省、各地區已實施代建項目實踐經驗的基礎上，督促代建單位結合項目實際完成切實可行的項目管理辦法，明確代建單位代理職責，明確項目法人的管理規定，明確代建單位項目管理機構人員配置及各方職責，為代建管理提供依據，為日后工作提供參照標準。將代建單位在工程項目建設過程中的質量、安全、環保、進度、投資等各方面權利責任進行嚴格落實，要充分保障每個管理環節都能夠做到有章可循、責任到人。代建單位在工程建設管理中行使自己的權利要遵守規章制度，明確業主方有監督管理權限。

3.2 加強代建合同風險管控，做到違約追責有依據

代建合同約定必須嚴謹細致、規范合理，盡量使雙方權利、義務與權、責、利匹配；明確職權劃分、明晰責任擔當，利用合同做好風險分配，制定風險分擔條款時要遵循“公平、由最能控制風險的一方承擔風險、承擔低成本”原則[4]，代建合同中的關鍵條款建議業主方聯合第三方專業機構和工程類法律顧問幫助擬定，如安全質量事故追索條款約定、索賠與反索賠范圍、違約責任處罰等，在民事合同訂立上對代建單位約束最大化。

3.3 構筑自上而下的全方位監管體系，確保代建成果知情權

1)項目業主方在尊重代建單位依約享有自主權的前提下，加強對代建單位與各參建方的履職監督，配合集團工程建設主管部門、審計部、財務部、紀檢監察等部門聯合互動定期對代建成果進行綜合管理，嚴把建設程序、造價審核，嚴格績效考核、資金撥付審核，做到依法依規依約監管，監管不越權，參與不干預，授權不越權。

2)加大業主方專業性綜合型人才引進和培養，注重對能熟練掌握國家相關經濟法規、熟悉工程項目專業技術、且具有較高管理水平的綜合性人才引進，加強專業人員儲備，參與代建成果深度審核，采用與工程監理協同監督制約模式，及時反饋監管過程中所出現的問題，主動積極發揮業主方的監督管理作用，確保對代建工程全過程、全方位的知情權。

3.4 重視工程檔案資料管理工作

1)建立健全代建工程檔案管理機制。完善檔案管理機制建設是基礎，建立檔案組織領導體系，配備檔案專管員，重視檔案基礎設施建設，強化業務培訓、學術交流，提升檔案管理業務技能，規范各專業檔案歸集、立卷、移交程序；固化檔案管理流程，提高代建工程檔案歸集的及時性、準確性、系統性和完整性。提高檔案管理質量。

2)注重檔案資料監督工作。業主方分管領導定期帶隊去項目現場跟蹤落實代建單位日常檔案資料整理工作，督促代建單位定期開展自查與檢查工作，優化管理電子建檔，強化宣傳引導，增強各參建單位重視檔案管理工作，為工程竣工檔案編制一次性成功奠定堅實基礎，提高檔案資料管理工作權威性。

4 結語

代建制作為提高工程建設投資管理效率的新制度，實踐過程中存在一些問題，業主方應提高風險識別防范意識、加強合同風險管理、開展全過程監理、配合主管部門完善風險預控機制，提高項目代建管理效能。