我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法中罰款制度的問(wèn)題及其對(duì)策分析

鐘春利

摘要：當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題頻發(fā)，僅僅通過(guò)經(jīng)濟(jì)懲罰手段已經(jīng)無(wú)法有效懲治違法行為，需要進(jìn)行深入研究，以提高罰款制度有效性。我國(guó)當(dāng)前在環(huán)境保護(hù)方面的重視程度不斷提高，我國(guó)已經(jīng)頒布國(guó)家級(jí)的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律六部，與環(huán)境相關(guān)的資源法九部，環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)二十九項(xiàng)，并制定數(shù)百項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。作為環(huán)境處罰的“ 主力軍 ”，行政罰款是解決環(huán)境問(wèn)題的一種有效經(jīng)濟(jì)手段。應(yīng)該進(jìn)行深入研究，以保證相關(guān)法律法規(guī)作用得到有效、充分發(fā)揮[1]。本文分析了罰款制度在環(huán)境執(zhí)法中的問(wèn)題，并提出幾點(diǎn)優(yōu)化策略，希望能夠?yàn)橄嚓P(guān)部門(mén)與人員提供參考。

關(guān)鍵詞：環(huán)境;行政執(zhí)法;罰款制度;問(wèn)題;對(duì)策

引言

黨的十八屆五中全會(huì)以來(lái)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了一系列垂直管理制度改革，發(fā)生最大變化的是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)由原來(lái)的行政機(jī)關(guān)調(diào)整成了市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，受市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)直接管理，對(duì)基層環(huán)境執(zhí)法產(chǎn)生了一定的影響。

1罰款制度在環(huán)境執(zhí)法中的問(wèn)題分析

1.1行政監(jiān)督體系缺乏有效性，公眾參與度不足

執(zhí)法監(jiān)督體系的專(zhuān)職人員不足，同時(shí)因工作量大而導(dǎo)致的工作效率較相對(duì)較低低等問(wèn)題。實(shí)際工作中監(jiān)督渠道較窄以及成本較高，無(wú)法保證監(jiān)督體系作用得到充分發(fā)揮，使得一些申請(qǐng)、復(fù)審案件遲遲未有結(jié)果。現(xiàn)階段，開(kāi)展環(huán)境行政處罰過(guò)程中，主要由行政部門(mén)執(zhí)法人員進(jìn)行調(diào)查、取證積極、執(zhí)法，權(quán)力較為集中，權(quán)責(zé)缺乏清晰性。開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，沒(méi)有充分引導(dǎo)群眾積極參與進(jìn)來(lái)。第一，信息缺乏公開(kāi)性與對(duì)稱(chēng)性，公眾不知道監(jiān)督的對(duì)象以及監(jiān)督的方法。第二，監(jiān)督渠道不足，公眾不知道通過(guò)何種渠道開(kāi)展監(jiān)督活動(dòng)，對(duì)于相關(guān)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，缺乏聽(tīng)證會(huì)的設(shè)置，公眾自主決定權(quán)不足[2]。比如，2006 年，某項(xiàng)目為化工項(xiàng)目，建廠地點(diǎn)的人口較為密集，周邊有大量的居民。同時(shí)有其他的工廠與開(kāi)發(fā)商，在建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中并未進(jìn)行區(qū)域的環(huán)評(píng)、聽(tīng)證會(huì)以及正規(guī)的審批程序等，能夠預(yù)見(jiàn)該建設(shè)項(xiàng)目具有較大風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槿狈?duì)公眾意見(jiàn)的考慮，最終引發(fā)民眾的強(qiáng)烈反對(duì)，造成了惡劣的社會(huì)影響。

1.2行政罰款數(shù)額較低

當(dāng)前在我國(guó)環(huán)境法律中，對(duì)多數(shù)環(huán)保違法行為來(lái)說(shuō) 100 萬(wàn)元是行政罰款數(shù)上限，雖然環(huán)保法律制定了倍數(shù)罰款條款，如按日連續(xù)處罰，然而因?yàn)榛鶖?shù)較小，即便成倍處罰仍然無(wú)法有效提高警示效果。

1.3行政罰款數(shù)額確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性

在環(huán)境治理中，罰款方式、罰款數(shù)額等執(zhí)行對(duì)于行政相對(duì)人利益有著直接影響，對(duì)罰款標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)確定能夠有效提高罰款制度威懾力。我國(guó)對(duì)于環(huán)境侵權(quán)行為，主要選擇違法作為當(dāng)事人處罰標(biāo)準(zhǔn)，然而環(huán)境單行法對(duì)違法界定標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，比如，《噪聲污染防治法》主要采用超標(biāo)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在繳納相關(guān)費(fèi)用之后，噪聲污染視為合法行為。《水污染防治法》采用不得超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)，就是污染物排放或是廢水相關(guān)污染指標(biāo)滿(mǎn)足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，即視為合法行為。各個(gè)單行法之間的違法行為界定標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，使得罰款標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，無(wú)法有序開(kāi)展工作。因此，需要進(jìn)一步統(tǒng)一懲罰標(biāo)準(zhǔn)，以保證罰款作用得到有效發(fā)揮。

2提高罰款制度執(zhí)行效果的策略

2.1加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)作

一方面，加強(qiáng)發(fā)展和改革、工業(yè)和信息化、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的各部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)部門(mén)在企業(yè)生產(chǎn)時(shí)就需對(duì)其在原材料選擇、能耗工藝、排放設(shè)備等方面嚴(yán)加把關(guān)，將控制污染的端口前移。另一方面，充分整合生態(tài)環(huán)境、自然資源、經(jīng)濟(jì)和信息化、城管執(zhí)法、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、市場(chǎng)監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)的執(zhí)法力量，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，更加精準(zhǔn)地識(shí)別無(wú)環(huán)保相關(guān)手續(xù)、無(wú)污染防治設(shè)施或設(shè)施不正常運(yùn)行、污染物超標(biāo)排放的 “散亂污”企業(yè)，減少對(duì)合規(guī)企業(yè)的打擾，避免突破法律規(guī)范的執(zhí)法情形。

2.2提升環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化水平

推動(dòng)完善執(zhí)法信息公開(kāi)制度。各地應(yīng)完善信息公示的配套措施，明確細(xì)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法公示的內(nèi)容、范圍和程序等，保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法公示的規(guī)范性、科學(xué)性。此外，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題多發(fā)環(huán)節(jié)的檢查和對(duì)問(wèn)題突出的環(huán)境執(zhí)法行為和執(zhí)法環(huán)節(jié)的考核，將應(yīng)當(dāng)納入信息公開(kāi)考核而未納入考核范圍的執(zhí)法行為納入對(duì)地方政府的考核并加大考核力度。發(fā)揮典型執(zhí)法文書(shū)的指導(dǎo)作用。針對(duì)執(zhí)法文書(shū)信息不完善的問(wèn)題，可以結(jié)合行政執(zhí)法公示要求，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法行為分類(lèi)編制有關(guān)指南，指導(dǎo)地方規(guī)范執(zhí)法文書(shū)。從政府和企業(yè)兩個(gè)層面精準(zhǔn)施策，避免 “一刀切”。對(duì)于政府和執(zhí)法部門(mén)而言，重點(diǎn)是引導(dǎo)有關(guān)部門(mén)樹(shù)立綠色發(fā)展理念，改變一些政府部門(mén) “GDP 至上”的政績(jī)觀和發(fā)展理念。

2.3統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)

要想保證罰款制度功能得到有效發(fā)揮，還應(yīng)該統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槲覈?guó)相關(guān)單行法對(duì)罰款標(biāo)準(zhǔn)的確立方面缺乏統(tǒng)一性，在實(shí)踐工作中無(wú)法保證公平性和有序性。確定罰款標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要對(duì)環(huán)境污染行為可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行充分考慮。對(duì)罰款數(shù)額進(jìn)行確定時(shí)，需要對(duì)當(dāng)事人違法所得進(jìn)行充分考慮，一般罰款數(shù)額應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其違法收入。另外，將最終結(jié)果作為技術(shù)，相關(guān)單行法需要詳細(xì)規(guī)定行為主觀性、環(huán)境破壞情況以及最終結(jié)果等，以此為罰款數(shù)額制定標(biāo)準(zhǔn)。基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各個(gè)環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)際情況科學(xué)確定罰款數(shù)額。

2.4增加罰款數(shù)額

我國(guó)在 2014 年對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修改，制定按日處罰制度，有效提高我國(guó)罰款制度威懾力以及罰款數(shù)額。該制度規(guī)定，按照日期進(jìn)行連續(xù)處罰，沒(méi)有設(shè)置具體上限，直到當(dāng)事人有效改正違法行為，促使固定數(shù)額的罰款制度得到有效優(yōu)化，有效增加企業(yè)不認(rèn)真開(kāi)展廢氣、廢水、固體廢物管理以及隨意排放污染物的成本，促使我國(guó)環(huán)境法律中“刑”“罪”進(jìn)一步相互適應(yīng)。所以，環(huán)保部門(mén)以及相關(guān)部門(mén)應(yīng)該強(qiáng)化該制度的研究工作，促使其能夠更加完善。應(yīng)該積極修改環(huán)保單行法，保證該法律能夠充分融入其中，促使以往根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》處罰污染者的局面得到充分優(yōu)化，進(jìn)而保證不同領(lǐng)域的罰款獲得充分依據(jù)。另外，應(yīng)該將該制度作用充分發(fā)揮出來(lái)，科學(xué)處理時(shí)長(zhǎng)、罰款與金錢(qián)之間的關(guān)系，將罰款柔性功能充分發(fā)揮出來(lái)。罰款屬于事后處罰手段，并不能當(dāng)然使當(dāng)事人產(chǎn)生悔悟之心，并促使違法行為變?yōu)楹戏ɑ木置妗Ｋ裕h(huán)保部門(mén)開(kāi)展環(huán)境治理工作時(shí)，應(yīng)該對(duì)罰款制度與其他責(zé)任進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，促使罰款柔性功能得到充分發(fā)揮。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，環(huán)境行政處罰制度主要目的是對(duì)企業(yè)與個(gè)人環(huán)境行為進(jìn)行有效規(guī)范，在懲處違法人員的同時(shí)，能夠?qū)ο嚓P(guān)人員起到警示教育等作用。然而，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，雖然我國(guó)當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)、科技等方面快速發(fā)展，然而在此過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾并未得到有效處理，無(wú)法有效提高基層人民的幸福感，雖然對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，然而在實(shí)際工作中，環(huán)境處罰還是存在一定不足。當(dāng)前主要存在行政監(jiān)督體系缺乏有效性、罰款數(shù)額較低、罰款數(shù)額確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性等問(wèn)題，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該積極通過(guò)優(yōu)化監(jiān)督制度、增加罰款數(shù)額、統(tǒng)一罰款標(biāo)準(zhǔn)等策略，促使現(xiàn)階段罰款制的問(wèn)題得到有效優(yōu)化。

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