民族地區公共服務信息化建設困境

姜瑞瑩

近年來，隨著“互聯網+”的迅速發展，我國東部很多城市已經開始進入數字治理時代，通過廣泛應用信息技術有效地提升公共服務水平，較好地實現了公共服務信息化。但是民族地區在公共服務信息化建設進程中卻面臨著諸多問題和困難。這些困境既有來自客觀條件方面的限制，包括地理環境、人口差異、經濟發展水平等這些無法避免的自身弊端，也有來自主觀認識方面的誤區;既有外部支持條件的限制，也有內部規范機制缺失的影響。如果在提供公共服務的過程中，民族地區政府不能充分認識到自身存在的問題并反思，就難以有效提升民族地區“互聯網+”公共服務供給的水平。

客觀制約條件

——地理環境制約。我國幅員遼闊，疆域廣大，領土面積居世界第三位，但東中西部的地理環境差異卻較大。我國民族地區大多處于地廣人稀的中西部，境內多山地、丘陵、高原、沙漠，不僅自然條件惡劣，生態環境也極為脆弱，加之交通基礎設施不完善、信息閉塞，人口居住又過于分散，種種劣勢意味著電纜、光纖等信息基礎設施要覆蓋這些地區，其建設成本往往高于東部地區，最終導致民族地區信息化、工業化進程被大大限制。

同時，民族地區內部的地理環境差別也較為明顯，導致不同地區政府部門在公共服務信息化過程中能夠調用的人力、物力、財力不均衡，因而推進公共服務信息化的進度也不一致。

——人口差異制約。眾所周知，在人口密度較小的地方進行信息化建設，需要大量的人力、物力、財力的投入為公共服務信息化建設硬件設施，這樣才能為與其它地區實現信息化協同運作打下基礎。但是隨之而來的就是建設成本的問題，這些地區能否擔負得起這筆高額支出就成為了制約其信息化發展的重要因素。

同時，人口差異的制約性還表現在人口素質的差異性上。民族地區由于客觀原因，全民素質普遍較低，加之教育資源和教育經費的不足，導致教育普及率不高。

——經濟發展水平制約。一般來說，經濟發展落后，社會信息化水平也會相應較低。在我國，東部地區信息化水平普遍較高正是由于其在經濟發展中的比較優勢，而制約民族地區信息化發展水平的主要因素也是其經濟發展相對滯后。這一點在《國家信息化發展評價報告（2016）》中得到了有效印證。評估結果顯示，“中國各省份的信息化發展程度與人均 GDP 呈現正相關關系（R2=0.630）。”

一般來說，經濟發展水平的提高在信息化建設方面具有明顯的引領作用，直接影響著信息化投資水平和信息基礎設施的建設，從而決定了信息化建設的整體水平。不過，這當中還存在著一種信息化超常規發展的可能，即經濟發展主要依靠礦產資源開發等傳統發展方式使得當地的人均國內生產總值可能達到很高的水平，但信息化發展水平卻相對較低。這種信息化的超常規發展在內蒙古表現得最為突出。2017年1-3季度我國人均GDP突破50000元的省區市共計9個，其中內蒙古名列榜單第8名。內蒙古自治區信息化發展水平較低，公共服務信息化水平亦較低。這說明經濟因素并非公共服務信息化水平高低的唯一影響因素，除了受經濟因素影響之外，可能還受到自然環境、人為主觀理念、社會環境等多方面的因素影響。

但總體來看，民族地區信息化的發展水平和運行狀況仍然取決于經濟發展水平，由于經濟的落后，一些民族省份確實嚴重影響了其公共服務信息化的發展。

主觀制約因素

——互聯網意識不強，認識不足。民族地區由于受到歷史、地理和宗教環境的影響，很難接受基于電子政務的公共服務信息化。反映在一些工作人員沒有意識到“數字治理時代”已經到來的事實，仍然習慣于使用傳統方法向公眾提供他們所需的公共服務，甚至一些行政人員對虛擬的網絡辦公仍持懷疑態度。還有一些領導因為對網絡不了解，接觸較少，存在不支持公共服務信息化建設的片面思想，諸此種種都不利于民族地區政府的轉型。而這些都可以歸結為缺乏互聯網意識、思想片面導致的。

——重形式，輕應用。民族地區部分行政人員片面地認為，公共服務的信息化是政府部門的計算機化，因此他們購買了大量先進的計算機設備，盲目地建立客戶端網站，并且將是否把政府部門出臺的相關意見、制度、法規搬上了網絡視作實現公共服務信息化的評判標準。

外部支持條件限制

——平臺建設缺乏統一規劃和管理。民族地區由于地廣人稀，客觀存在各級政府的服務半徑較大這一事實。然而民族地區思想又相對封閉，接受新事物的速度很慢，對國家推行的電子政務建設顯得無從下手。又由于缺乏根據當地實際情況進行統一規劃和管理的能力，各單位幾乎都是按照自身對電子政務的理解、需要、財力情況來自行建設，因此普遍存在著各部門各自為政、信息無法實現交流和共享的局面，碎片化現象和“信息孤島”現象嚴重。最終導致了在推進信息化的過程中，出現了兩種極端的趨勢，一種是公共服務信息化建設停滯不前，另一種是妄圖一步到位。

——綜合網絡人才匱乏。公共服務信息化建設往往需要大量的綜合網絡人才，但中國民族地區一直是人才嚴重不足的“重災區”。既缺乏大量精通計算機和網絡知識技術的公務員，也缺乏大量專門從事網絡維護和信息管理的專業技術人員，同時還缺乏高精尖的信息化復合人才，他們既了解技術，也懂政府事務和管理，而恰恰諸如此類的人才匱乏使得民族地區的人力資源狀況難以滿足其公共服務信息化建設的客觀要求。

內部規范機制缺失

——缺乏有效的績效評估體系。公共服務信息化效能的實現需要有效的績效評估體系做監督保障，如果缺失，就會導致很多地方的公共服務信息化建設成了“花架子”和“形象工程”。尤其民族地區，在公共服務信息化建設中普遍存在“重建設輕應用”的現象，很多地方政府網站應用最多的功能就是發布信息，起到宣傳的作用，實質是為了應付上級檢查，根本沒有起到通過網絡行使政府管理經濟和社會事務的作用。另外一方面，該機制的不完善主要反映在缺乏有效的電子政務服務評價機制上。盡管我國現已出臺相關法律對電子政務進行制約，但是監督方面卻是空白。此外，各級政府的關注重點通常是“互聯網+”平臺的運行和管理，對政務服務質量的評估僅依靠內部評估，不能真正反映公眾的意見，缺乏深層改善的動力，從而導致深度發展的短板。

——信息數據容易泄露，缺乏安全保障。公共服務相關政務數據的開放與共享有利也有弊，有利之處在于，它從信息層面促進了政府公共服務創新，不利之處在于，影響到國家的數據安全，也易造成個人隱私泄露。

相較于發達國家，我國信息產業發展較為落后，與信息存儲、傳播和處理有關的核心設備和技術皆要依賴進口。而相關的設備中，可能隱藏著各國所預留的“后門”，以達到對我國財政、金融、交通等重要信息進行即時監視和竊取的目的。這些數據的泄露無疑會損害國家利益。

民族地區許多政府部門的網絡并沒有做好安全防護措施，基本上未配備國內外專業的網絡安全軟件。相反，他們使用最多的是一些常見的電腦隨機贈送的免費殺毒軟件，功能不全面，無法有效檢測出系統可能存在的漏洞。另外，政府工作人員也缺乏安全意識，不注重及時地修補漏洞，更新補丁程序，這為網絡安全性帶來了巨大的隱患。

綜上所述，公共服務信息化建設非常重要，但是民族地區因為諸多因素的限制導致公共服務信息化建設薄弱。通過對各種限制因素的分析，可以為進一步推進民族地區的公共服務信息化建設提供支持。

【基金項目：國家社會科學基金2016年度西部項目“‘互聯網+民族地區公共服務供給創新研究”（編號：16XMZ076）】