淺析天長市小型病險水庫除險加固工程建設和建后管理

郭建明，俞建河，何永松

(1.天長市大通水庫管理所，安徽 天長 239300；2.天長市二峰電力灌溉總站，安徽 天長 239300)

1 概述

據不完全統計，1954—2006 年全國共造成失事水庫 3498 座，平均每年水庫失事 64 座。從水庫規模上看，中小型水庫占失事總數的 96%，其中小型水庫失事比例占 77%；從水庫失事壩型上看，土石壩占水庫失事總數的 98%[1-2]。黨中央、國務院高度重視小型病險水庫工程建設，自2002年以來，全國各地開始對小型病險水庫進行除險加固，2011年和2013年中央1號文件明確提出“盡快建設一批中小型水庫，加大財政對小型水庫建設和除險加固支持力度”，經過近20年的建設，目前基本上消除病險水庫安全隱患，提高了防洪抗災能力，防洪減災效益顯著，并在小型病險水庫除險加固工程建設和建后管理方面取得不少經驗[3-10]。

天長市地處江淮之間，淮河下游，高郵湖畔，位于皖東最東部。境內地形起伏，西南高，東北低，總體上是“九分土地一分水”“三分崗丘一分圩”，屬于典型的低丘區。除9座中型水庫外，全市共有小型水庫137座，均為土石壩，主要分部于本市西北、西南、東南部崗丘區。其中：小(1)型水庫29座，小(2)型水庫108座，總庫容1.21億m3，興利庫容0.5億m3，有效灌溉面積18.25萬畝。該市小水庫大部分建于20世紀50—60年代和“文革”期間，由于受當時技術力量和經濟條件等各方面制約，多數水庫都是在缺少勘探資料和沒有完整規劃設計情況下，倉促上馬施工，普遍存在標準低、質量差、隱患多。具體表現為：95%以上小水庫上游干砌石護坡破損嚴重，抗沖能力弱；90%以上小水庫大壩填筑不實，下游壩坡局部有滲漏點；85%以上小水庫大壩斷面不夠，壩坡穩定及壩頂安全超高不滿足規范要求；90%以上小水庫溢洪道兩邊翼墻及底板毀壞嚴重，缺少消能防沖設施；95%以上小水庫放水涵閘門及洞身破損，洞身周邊填土夯擊不密實，滲漏現象嚴重；90%以上小水庫壩頂路面未進行硬化或簡易鋪點砂石，壩頂坑坑洼洼，不滿足防汛交通需要等。小型水庫不安全問題越來越突出，成為多年來該市汛期防汛工作的重點和難點，急需進行除險加固。另外小水庫在管理上存在管理職責不清、管理人員較少、無維修經費或維修經費不足、日常監管不到位等重建輕管現象嚴重，也急需要強化管理。

該市從2007年開始對小型病險水庫進行除險加固，截止到2020年底，該市96%共計132座病險小型水庫完成了除險加固，其中：小(1)型水庫29座，小(2)型水庫103座。完成總投資 1.60億元，防洪保護耕地1.02萬hm2，保護下游人口近3.5萬人，恢復或新增防洪庫容65萬m3，恢復或新增有效灌溉面積1.20萬hm2，隨著蓄水能力的穩定，每年增加水產漁業收入120萬元以上。

加固后的小型水庫，特別是結合美好鄉村建設打造的觀光、休閑、效益型“景觀水庫”，庫容庫貌煥然一新。不僅提高了該市小型水庫防洪保安能力和灌區農業灌溉用水保證率，而且為所在地村民提供了休閑娛樂的好場所。

2 小型病險水庫除險加固工程建設的經驗

2.1 組建強有力的領導機構和制定切實可行的工作方案

強有力的領導機構是確保病險小水庫加固工程圓滿完成的組織保證，制定切實可行的工作方案對病險小水庫加固工程工作正常進行起著指導性作用。

(1)市委、市政府成立了“天長市病險小水庫除險加固工程建設工作領導組”，市長親自擔任組長，市委、市政府分管領導任副組長，水利局、發改委、財政局、監察局、審計局等相關部門主要負責同志為成員，按照“事權一致，分級管理”的原則，落實除險加固資金和各自的建設管理職責。

(2)各病險小水庫所在鎮(街)積極支持配合，成立由鎮長擔任組長，分管領導任副組長，相關村村長、村民小組長為成員的“天長市各鎮(街)病險小水庫除險加固工程建設工作領導組”，并與市政府簽訂責任狀，負責工程施工過程中的矛盾協調和相關問題處理。

(3)為確保工程順利實施，市水利局強化建設管理機制，經市政府批準，組建項目法人，成立了“天長市病險小型水庫除險加固工程建設管理處”作為工程建設的項目法人，由市水利局主要領導擔任組長，分管領導為技術負責人，同時從下屬單位抽調精干的水利技術人員為建管處成員，管理處內設工程技術組、質量安全組、計劃財務組和后勤保障組，對工程實行責任包保，細化目標任務，明確責任主體。同時加強人員培訓，不斷提高工作素質。

(4)2007年省政府出臺了《安徽省病險水庫除險加固實施方案》，2009年起將病險水庫除險加固納入省政府督辦的28項民生工程項目后，按照目標任務和要求，根據本地實際情況，及時制定了切實可行的《天長市病險水庫除險加固工程實施方案》。

2.2 落實前期工作經費和地方配套資金

足額按時落實項目前期工作經費和地方配套資金，是保障項目前期工作開展和確保病險小水庫加固工程按初步設計圓滿完成的根本保障。

(1)為超前進行了大壩安全評價或安全鑒定、工程初步設計等前期工作，在國家資金計劃還未下達的情況下，由市財政每年安排30～50萬元相關前期工作經費，先期投入一部分地方財政配套資金，提前謀劃下一年度病險小型水庫除險加固工程項目前期工作，據統計，到2020年底該市已累計投入前期工作經費500萬元，為小水庫除險加固工程及早上馬創造了條件。

(2)小型水庫除險加固項目資金主要由中央或省補助資金和地方配套資金構成，其中地方配套資金達35%左右。由于地方配套資金較大，市水利局根據項目年度安排提前向市政府積極主動匯報請示，爭取市政府和財政部門支持，年前將市縣配套的地方資金已全額列入當年市財政預算。為保證?？顚Ｓ?，財政局實行國庫集中支付，水利局專項核算，保證了項目配套的地方資金足額到位，確保項目建設資金需求。

2.3 堅持科學規劃設計

全面具體掌握小水庫目前存在的實際問題，確保設計深度，減少設計變更，制定切實可行有針對性地加固設計方案是保障病險小水庫加固工程合理性和經濟性的前提。

(1)該市小型水庫絕大部分建于20世紀50—60年代，當時都是邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊工程”，無資料或資料不全。工程實施前期，建管處組織有關工程技術人員多次深入現場進行調查研究，全面掌握小水庫目前存在的實際問題，根據計劃投資和輕重緩急，列出每座小水庫目前急需解決的問題。

(2)每年小型病險水庫除險加固工程項目較多，為節省資金，該市采取打捆的方式統一對外招標設計單位。在設計資質上要求同時具備水利和市政兩項設計資質，通過公開招標，選擇經驗豐富的設計單位進行設計。要求設計單位針對各個水庫存在的病險問題，有針對性地提出加固設計方案，確保初步設計質量與深度應滿足有關要求。

(3)在保證水庫安全前提下，要求設計單位在進行工程設計的同時，要注重水環境提升和壩區景觀化改造，靠近村鎮的要結合美好鄉村建設，采用園林化設計，使水庫除險加固后，既發揮蓄水灌溉和防洪保安的功能，也為美好鎮村建設增添了一道亮麗的風景。

2.4 確保征地拆遷實施進度

小水庫除險加固工程涉及到征用土地、動遷墳墓、拆除房屋、清障等征遷工作，戰線長、難度大，任務重。征遷工作能否按時完成，是影響工程實施進度的關鍵。

(1)為進一步明確工作職責，確保征遷及移民安置工作順利實施，按照屬地管理的原則，市人民政府分別與項目所在地相關鎮(街)簽訂了《天長市病險水庫除險加固工程征地拆遷任務與投資包干責任書》。明確有關鎮(街)為征遷安置工作具體實施責任單位，單位主要負責同志為第一責任人，保證按批準的范圍、內容和要求按時完成征遷安置工作。

(2)市水利局和項目管理單位一方面通過廣播、宣傳標語、宣傳單等多種形式，廣泛宣傳小水庫除險加固工程建設的重大意義和拆遷的相關政策，讓廣大干部群眾家喻戶曉、人人明白、自覺參與、積極配合，為小水庫除險加固工程建設營造了良好的社會氛圍。另一方面，還專門成立工程征地拆遷工作組，工作組進村入戶，對群眾關心的政策問題進行宣傳解釋，深入做群眾思想工作，并委托有資質的評估公司對每戶補償標準進行評估，對拆遷安置政策、補償標準、每戶丈量結果、安置方式以及聯系電話全部張榜公布，做到全程公開、透明，全程接受群眾監督。由于宣傳溝通到位，拆除工作基本上按期完成，確保工程順利實施。

2.5 強化項目建設管理

項目建設管理工作好壞會直接影響病險小水庫除險加固工程質量、工期和成本。該市在強化和規范項目工程建設管理上，實行項目法人責任制、招標投標制、建設監理制、合同管理制、資金報帳制、竣工驗收制“六制原則”。在項目法人管理制度健全、工作責任明確的前提下層層落實領導責任、技術責任，實行工程質量終身負責制。

(1)做到招投標工作認真規范。該市所有病險小水庫加固工程的工程建設、施工監理、主要設備和材料采購，按照有關規定都實行公開招投標。其標書都是由評審專家組織進行評審，反復推敲，招標過程公開、公正、公平，實行陽光操作。市紀委、監察部門全過程跟蹤監督，有效規避了虛假招標、圍標、串標和評標不公問題的發生。多年來，省內、省外多家施工企業中標投入該市病險水庫加固工程施工，沒有出現違法分包和轉包等情況。

(2)堅持工程建設監理制。多年來，小型病險水庫加固和中型水庫除險加固工程一樣，一直實行建設監理制。通過招投標，數家省內外監理公司中標承擔該市小型水庫除險加固工程的監理工作，按照“四控制”即投資、質量、進度、安全控制,“二管理”即合同、信息管理,“一協調”即組織協調的要求，維護了項目法人及施工單位的合法權益。

(3)進一步確定項目工程合同制。項目法人與中標的參建單位，包括承擔勘測設計、施工、監理、質檢等部門簽定了相關合同，明確各自的工作職責，從而有效地保證了工程進度和質量。

(4)建設資金到位，使用規范。中央和省財政資金及本市財政自籌資金都能保證及時足額到位。為保證?？顚Ｓ?，財政局實行國庫集中支付，單獨記賬，水利局專項核算，并制定相關財務管理辦法和規定，?？顚Ｓ?。多年來未發生一起擠占、挪用、滯留、套現使用建設資金，無大額提取現金及白條、虛假入賬等問題，確保工程建設資金安全使用。

(5)注重工程質量管理，不斷完善小水庫加固工程質量責任制。該市實行項目法人負責，監理單位控制，施工單位保證和政府監督相結合的質量保證體系。所有加固工程的隱蔽項目，均由項目法人、設計單位和勘測單位到實地驗槽后施工。同時，還委托河海大學實驗中心對工程進行質量檢測，以確保工程符合設計要求。

(6)督查調度到位，確保工程進度。建設管理處成立由主要負責人牽頭、專業技術人員組成的督導小組，主動深入一線、靠前指揮，及時解決處理督查中發現的各種問題，強化事前部署、事中監管和事后服務，嚴格落實“一周一調度、半月一督查、一月一總結”制度。實時掌握工程實施進度，嚴把工程質量安全，確保小水庫除險工程順利推進。

(7)抓緊項目驗收。項目完工后，該市立即安排對工程決算及審計，按照《水利工程建設項目檔案管理規定》整理好工程檔案，并積極與有關部門溝通，請市發改委、財政、水利部門派員參加組織工程檔案和竣工驗收。驗收合格后，及時將資產移交給管理單位，并落實工程管護制度，保證工程正常運行。

3 小型病險水庫除險加固工程建后管理的經驗

加固后的小型水庫，防洪、灌溉及管理設施較為完善，面貌煥然一新。然而，水利工程“三分建、七分管”，工程建成后，管理維護工作極為重要，管理水平決定能否發揮其功能及運行長短的關鍵。

3.1 明確管護主體

該市小型水利工程采取屬地管理責任制。小水庫工程設施屬于水利部門水管單位管理的，從樞紐到灌區均由所在水管單位負責管理維護運行，其人員配備由水管單位負責調配；屬于鄉鎮水利站管理的，樞紐和灌區由鄉鎮水利站負責管理維護；屬于村隊一級管理的，由鄉鎮民間用水合作組織或所在行政村選派事業心和責任心強的村民負責日常維護管理。

3.2 制定管理辦法和相關管理制度

為加強小型水庫標準化管理，保持工程安全運行，該市出臺《天長市小型水庫安全管理辦法》，該《辦法》針對小型水庫安全管理工作，強調“六個明確”，一是明確小型水庫安全管理實行行政領導負責制，每座小(1)型水庫由一名市級行政領導為安全責任人，每座小(2)型水庫由一名鎮(街)行政領導為安全責任人，對小型水庫安全管理負總責，協調有關部門、單位解決小型水庫安全管理中存在的重大問題；二是明確小型水庫管護主體及職責；三是明確小型水庫的庫區和壩區管理保護范圍；四是明確配備小型水庫管理人員，負責日常安全管理工作；五是明確小型水庫汛期控制運用計劃和防汛搶險預警措施；六是明確小型水庫管護經費，小型水庫所需運行維護費、除險加固經費由市政府和鎮(街)統籌解決。同時，對小型水庫大壩、溢洪道、放水涵、提水泵站等樞紐工程制定了運行維護規章制度；對啟閉閘門、電動機等機電設備制定了安全操作規程。

3.3 明確管護經費及獎補資金

該市小型水庫所需日常運行維護費由所在鎮(街)財政負責解決，不足部分由市財政安排一定的獎補資金。該市從2016 年起加大了小型農田水利工程管護獎補資金投入力度，大幅提高各類工程管護獎補標準，并制定了小型水利工程管護獎補資金使用及獎補考評辦法，市財政每年安排 600 萬元小型農田水利工程管護經費，設立資金專戶，實行項目管理，并嚴格執行相關資金使用管理辦法，確保獎補資金的有效使用。其中小(1)型水庫、小(2)型水庫每年每座分別補助管護資金 1.5萬元和 0.5萬元，此舉在很大程度上提高該市小型農田水利工程管護獎補的覆蓋面，彌補了鎮(街)財政投入不足，不僅惠及廣大農民群眾，也有效保障了工程運行良好和發揮長久效益。

3.4 強化日常管理

該市高度重視小型水庫日常管護工作，確保水庫安全運行。一是每年對小型水庫管護和報汛專(兼)職人員，開展基本業務技能培訓，使他們掌握水庫水情觀測、水量計算、日常巡查維護等必備技能，提升管護人員的業務素質；二是制定小型水庫防汛搶險預案，各地結合小型水庫實際情況，修訂完善水庫汛期調度計劃和防汛搶險預案，明確水庫調度權限，落實“防、搶、撤”應急措施；三是規范小型水庫水面租賃、承包經營權，所有小型水庫實行管護與經營分離的措施，水面對外承包經營必須經過所在鎮(街)批準，并報市水利局備案，不允許采取“以包代管”的形式，嚴禁將小型水庫正常運行管理工作交由承包經營者履行；四是制定考核辦法，管護主體單位對水庫管理人員對水庫養護情況進行日?？己?，年底進行年終考核，市水利局每季度對水庫養護情況進行抽查考核，年底進行年終考核。根據日?？己?、抽查考核和年終考核情況進行打分，并根據得分情況進行評比，按評比結果撥付獎補資金。

3.5 加強信息化管理

該市對小型水庫安裝了 GPS 定位巡查終端設備和水雨情自動監測系統，基本實現了境內小型水庫全覆蓋，下一步還將安裝大壩安全自動監測系統，市水利局成立了防汛抗旱調度綜合控制中心，可全景展示防汛抗旱視頻會商、中小型水庫水雨情自動測報、中小型水庫 GPS 定位巡查等多個信息化系統，只要通過操作計算機，各種防汛抗旱信息在液晶屏上一目了然，這些設施為汛期小型水庫指揮調度、巡堤查險和確保安全運行發揮了重要作用。同時，市水利局還舉辦多期培訓班，對 GPS 定位巡查終端設備使用人員和有關鎮(街)水利員進行使用技術培訓，熟練掌握通話、對講、定位、上傳圖片等巡查功能，確保設備正常操作使用。

4 結語

小型病險水庫除險加固工程建設和建后管理工作好壞，將直接影響小水庫今后運行安全和工程效益的發揮，關系到區域經濟發展、民生改善和社會的和諧。而就現狀而言，我國的小型水庫加固工程建設和建后管理進程還有很長的路要走，因此，這就要求相關部門對該項工作必須高度重視，通過健全的相關管理機制，加強相關人員培訓，不斷提高工作素質，加大監管力度，逐步使小水庫建設和建后管理向科學化、規范化、自動化和信息化方面發展，促進小型水庫加固工程建設和建后管理工作提檔升級。