河湖長制下白洋淀流域水生態補償“大機制”探討

苑紫彤 王軍 劉葉 史藝萌

摘要：白洋淀流域作為跨界斷面財政繳扣方式的水環境生態補償已示范多年并全省推廣。“十四五”時期及以后，河湖長制實施深化、雄安新區生態管控更嚴，白洋淀流域上游強化單元治理，生態補償機制在橫向化、多元化、市場化等創新中還有空間。本文在跨界斷面水質生態補償機制取得成效基礎上，分析其仍存在流域補償機制要素不全面、流域橫向市場型補償機制不健全、流域生態價值評估與生態補償分離化、流域生態產權界定不清晰、生態補償多元主體參與度低的問題。提出建議：健全流域生態補償政策體系、建立生態價值評估與補償機制、強化資源市場交易多方參與融資機制、完善生態補償法律法規和績效評價機制、構建流域社會公眾參與生態補償機制。

關鍵詞：河湖長制 白洋淀流域 水生態補償 “大機制”

*基金項目：2019-2021.國家社科基金后資助項目《白洋淀流域水資源與環境善治理論與實踐研究》（課題號：19FJYB031）。

2017年雄安新區建立，保定市實施嚴厲的“不讓一滴污水”實現“清水入淀、潤澤雄安”系列行動，實施常態化淀區補水、南水北調調蓄庫建設、南水北調替換農村飲用地下水、劃定并實施生態紅線、落實“三線一單”和雄安新區生態移民等。截止到2020年，共向白洋淀補水約197.61083m3。保定市最新環境質量報告書顯示：白洋淀水環境質量整體提高。隨著白洋淀流域上游水生態保護和中下游水生態治理、修復與管控更嚴的雄安新區治理對標聯動，到2035年和世紀中葉，白洋淀流域入淀河流水質穩定達到大清河流域地表水環境質量Ⅳ類標準，全流域達Ⅲ—Ⅳ水質的目標要求。在全面實施河長制，深度落實垂直管理的新形勢下，深化管理層面體制機制創新，將與工程措施共同加速推進白洋淀流域水治理質量改善。黨的十九大報告提出建立市場化、多元化生態補償機制，充分調動政府、企業、城鄉居民等參與保護治理生態環境的積極性。

（一）流域生態補償機制更細化要素指標更全

河北省不斷提升流域生態補償的標準和要求，自從2008年河北省首次探索河流跨市斷面水質目標責任考核和扣繳生態補償金制度以來補償機制更趨完善。首先，流域生態補償主客體范圍擴大，將省內部分流域跨界斷面生態補償擴大到全省流域跨界斷面中。其次，流域生態補償方式手段更全面。河北省流域生態補償采用基于流域跨界斷面水質考核獎補扣繳雙向進行的方式，并實施生態補償金懲罰性扣繳；同時，引入獎勵機制，對提前達到水質優良或消除劣Ⅴ類的斷面實行年度獎勵，強化了流域水生態。補償的效能。最后，流域生態補償標準合理。省內流域省考核斷面超標扣繳生態補償金標準基本一致；市考核斷面超標扣繳生態補償金標準各設區市基本按照省考核斷面超標扣繳生態補償金標準執行，充分發揮了生態補償機制的主導作用。

（二）以財政繳扣為標志的跨界斷面補償成效顯著

根據《河流跨界斷面生態補償金扣繳制度》得知，2017年至2020年，河北省河流跨界斷面生態補償金扣繳額度分別為25770萬元、21960萬元、4860萬元、3990萬元。河北省河流跨界斷面生態補償金扣繳額度總體上呈現了下降趨勢，達標的斷面越來越多，超標的斷面越來越少，超標的倍數越來越低。根據河北省流域跨界斷面水質監測數據顯示，2020年，河北省74個地表水國考斷面實現全面達標，其中達到或優于Ⅲ類的斷面比例達到67.6%，“十三五”期間累計提高28.4個百分點；根據《保定市對縣（市、區）扣繳生態補償金及獎勵明細表》，得知2018年河北省扣繳保定市年生態補償600萬元，保定市府河-白洋淀安州斷面，孝義河-白洋淀蒲口斷面水質考核目標為劣Ⅴ類，2018年水質年均值均達到Ⅳ類，獎勵資金400萬元。2019年6月，考核標準斷面32個，其中31個斷面達到2019年保定市主要河流跨界斷面水質目標考核標準；2019年8月，全市扣繳生態補償金330萬元；2019年10月，實測46個斷面水質均達到2019年保定市主要河流跨界斷面水質目標考核標準，未扣繳生態補償金。保定市實測斷面不斷增加，達到水質目標考核標準的河流跨界斷面持續增加，保定市需要鞏固已有成效，并且不斷漸進提高考核標準。

（一）流域補償機制的要素尚不全面

首先，白洋淀流域生態補償參與主客體較少。流域生態補償多體現為中央政府對地方政府與上下級政府之間的縱向財政轉移支付，補償主體和客體責任者較清晰；而體現為中央政府對地方政府與上下級政府之間的縱向財政轉移支付，補償主體和客體責任者不很清晰；導致生態效益受益群體作為補償主體與生態受損者的補償客體不清晰，同級政府間橫向財政轉移支付操作較難。其次，白洋淀流域生態補償缺乏精準的量化標準。目前，生態補償標準缺乏以流域跨界斷面的水質水量評估作為補償基準，缺乏疊加機會成本與時間成本地區生態虧缺核算，缺乏上游環境凈污染排放量轉移導致的下游污染處理量治理增加的成本核算；缺乏對上下游地區間支付能力、保護治理成本等因素的綜合考慮。最后，白洋淀流域生態補償方式單一化。目前國家部門已出臺文件鼓勵采取資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等在內的多樣化補償方式，但白洋淀流域生態補償多以政府主導的財政資金扣繳手段為主，缺乏就業補償、技術補償、項目補償、稅費減免等利益誘導型補償方式的導向性綜合政策設計。

（二）流域橫向市場型補償機制不健全

政府型治理偏愛體制內由上到下縱向財政轉移支付補償政策，對于流域政府部門間、上下游次級政府間和公眾參與市場化的橫向生態補償認識不足。首先，流域生態補償缺乏上游對下游生態補償的橫向市場主客體的補償認知。因為企業工業排水和城鎮居民生活源是點源排放，農戶是分散面源排放，“上游排放，下游遭殃”的污染負外部性遷移以及農業農藥化肥淋溶滲入河道和淺層地下水，構成污染的受益方和受損方。上游下排外溢負外部性減低了上游企業的生產成本成為受益方，應對下游接納上游的負外部性作為損失方，上游企業應進行對下游企業的損失補償，于是形成主供需客體關系，因企業農戶眾多，產權眾多，構成橫向市場型補償機制。可見，縱向財政支付補償不能充分調動企業和社會公眾參與生態補償的約束性和積極性，流域內更缺乏排污權、水權、碳排放權盈余指標等補償對象。其次，白洋淀流域多為上下級科層體系內財政繳扣后的縱向財政轉移支付補償。補償額度缺少依據污染排放轉移量、環境容量、污染處理量投入成本等的精確量化補償核算。最后，流域生態補償缺乏下游對上游水源地保護的橫向市場型補償。缺少中下游水源受益的地方政府、企業和城鎮居民對上游水源地的直接生態補償。所以，政府型橫向財政轉移支付補償應當隨著執行取得成效后，沿著市場型的企業層級和大眾層級橫向補償拓展。

（三）流域生態價值評估與生態補償分離化

首先，流域生態資產價值評估和轉化缺失。白洋淀生態虧缺需要對水、林、田、湖等生態資源進行價值評估與確權，生態產權不清晰，不利于生態系統服務進行科學價值評估，進而導致生態價值難以轉化為生態資產，政府需要以縱向財政轉移支付手段干預生態環境治理，實行以政府為主導的流域生態保護、治理和修復，由于缺乏社會資本支持，容易造成生態財政資金赤字。其次，流域生態價值評估與生態補償脫節。目前政府主導下的流域生態價值評估，政府制定執行下的生態補償機制，二者在實施過程中呈現平行分離狀態。流域生態補償的前提是生態系統服務價值評估，進而生態系統服務價值評估需要在生態補償機制運行的過程中逐漸向市場化生態價值交易轉變，生態價值評估與生態補償缺乏一體化相互補充促進。最后，流域生態補償轉型較緩慢。流域生態補償最早由政府型向市場型轉變是國際性規律，但生態產權的不清晰，難以實現生態資產的產權交易，不利于生態資源向生態資產轉變，資金向股金和公民向股民轉化，更不利于生態價值由“綠水青山”轉變為“金山銀山”。

（四）流域生態產權界定不清晰

首先，流域水環境產權界定不清晰。因產權不明確或產權主體缺位，水環境的利用缺乏利益約束，且流域水環境產權存在交易、收益內部功能性和法規、政策工具外部條件性缺陷，水環境產權交易成本低，導致市場機制在生態環境配置中發生失靈。其次，流域生態水資源產權市場不完善。部分用水戶未使用水表量化水價，未明確區域內取用水總量和權益與取用水戶水資源使用權，不利于確定各級水權、用水定額和基本水價，還未構建取水權人通過節約使用水資源有償轉讓相應取水權機制，不利于水權市場交易。最后，生態補償與水權配置有待完善。目前流域未發揮市場配置水資源與水環境基礎作用，水環境與水資源產權邊界模糊，水權交易平臺不健全，還未對用水總量達到或超過區域總量控制指標，通過水權交易解決新增用水需求，不利于促進生態補償的實施。

（五）生態補償多元主體參與度低

根據白洋淀流域實地調研發現，社會大眾參與生態補償的意愿有利于轉化為流域生態補償治理的實際行為。目前，河湖長制欠缺公眾遞進式參與流域生態補償治理機制。首先，缺少企業和社會公眾參與。流域生態補償現多以政府主導，利用“以獎促治、以獎代補”的命令管制型手段為主，通過縱向財政轉移支付的方式進行財政資金扣繳，政府生態補償治理基于生態監測的基礎上，但生態污染是多元污染，例如小散亂企業污染、農村面源污染、城市點源污染等，單純依靠政府單元監測、單元治理是遠不能夠的；離開居民調動、企業參與和社會資本支持將不利于形成治理排污有效行動。其次，補償共治范圍較窄。還未通過生態補償形成多元共治格局，白洋淀流域生態補償主要以跨界斷面水質生態補償為主，生態補償擴展到全社會參與的“受益者付費、受損者補償”“排污者治理、節水者獎勵”的范圍較小。最后，生態補償“大機制”充滿挑戰。亟須建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制；缺乏生態補償后期適時退出機制，以及后期全市場交易準則與社會制衡型手段應用，不利于后期通過生態資源購買和生態價值評估，促進PPP社會資本民本遞進式參與。

（一）健全流域生態補償政策體系

流域生態補償體系需要增加補償主客體、公平量化補償標準、明確補償對象和豐富補償方式。首先，增加補償主客體。堅持“誰污染誰治理，誰受益誰補償”的原則清晰界定補償主客體，加強中央對白洋淀流域重點生態保護區的縱向財政轉移支付補償力度；促進省內同級政府間流域污染轉移主體對治理污染客體間的橫向財政轉移支付，以及排污用水企業對治污節水企業、用水居民對節水減排居民的市場型橫向補償。其次，公平量化補償標準。結合流域區域經濟效益和生態治理能力。流域上下游地區根據流域生態環境現狀、保護治理成本投入、水質改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補償標準，因地制宜制定流域多層級、分類化與統一化相協調的生態補償標準。第三，豐富生態補償方式。積極探索流域上中下游生態補償合作機制，減少上游下排外溢負外部性，增加上游企業的生產成本，使其成為受益方，對下游接納上游的負外部性損失方企業進行補償，推動受益主體向受損客體進行資金、人才、信息、技術等要素轉移，促進就業培訓、稅費減免、企業利益、設施援建、項目建設、智力輸出等補償方式的使用；實行流域補償政策傾斜，鼓勵流域地區間聯合實行生態補償保護、治理和修復項目，加強流域生態補償政策傾斜力度。最后，建立差異化政府型或市場型為主的生態補償模式。促進各級財政轉移縱向支付補償，鼓勵受益地區通過資金補償、人才培訓等方式，形成對流域水源地保護區和治理污染的受損地區的橫向補償。

（二）建立生態價值評估與補償機制

流域生態價值評估與生態補償之間存在緊密相連的邏輯運行機理。首先，合理評估生態資源價值。結合白洋淀流域和雄安新區生產生活與經濟發展，強化生態經濟價值定量評價，科學評估流域生態價值及區域補償能力，量化生態系統服務受益者所獲實際效益；促進流域生態價值轉化為生態資產，增加生態盈余，發揮市場配置生態資源的基礎作用。其次，生態價值評估推動生態補償運行。通過生態市場與非市場價值計算，明確生態系統服務供需主體，解決生態系統服務功能和需求之間的沖突，建立市場化生態補償機制，提供相關利益主體跨區域協商平臺，設計科學補償方案。最后，生態補償促進生態價值轉化。科學制定生態補償標準，將生態補償由政府型向市場型轉變，實現生態資產產權交易和全民全產權治理，加快全民福利遞增速度，加強“綠水青山”向“金山銀山”轉變。

（三）強化資源市場交易多方參與融資機制

首先，完善水權配置。推進水權確權，制定上中下游水資源配置份額，明晰流域水生態，建立水價制度，明確水資源初始產權，培育水市場，鼓勵水權交易，發揮市場配置水資源基礎作用，完善跨區有償調水和取水許可證的市場交易制度等；健全水權交易平臺，加強對水權交易活動的監管，強化水資源用途管制。其次，優化排污權配置。使用市場經濟手段推動流域生態補償保護、治理和修復，建立排污權有償使用一級市場，促進排污權市場交易，公平合理反映生態保護受益者與補償受損者的成本收益。最后，完善生態保護補償融資機制。組建流域生態補償綠色基金，建立省內財政部牽頭流域生態補償基金，通過PPP、發行綠色債券、獎補等方式，利用財政優惠政策吸引社會資本與金融企業融資，用于充實省內流域生態補償資金，保障流域水生態補償客體利益。

（四）完善生態補償法律法規和績效評價機制

首先，完善流域生態法律法規。根據生態補償實時評估，構建生態補償適時逐步退出機制，將生態補償政策手段與生態補償績效考核配套實施，同時，建立流域水環境保護規劃目標考核制度，完善流域水質目標績效評價結構，強化流域生態保護、治理和修復與補償“雙重”約束及獎勵機制。其次，建立“超標懲罰”與“達標獎勵”機制。將流域生態補償思路完全融入流域水污染防治工作中，引導上下游通過生態補償機制，實現流域共建共享。最后，健全監管環境信息共享平臺。實施交叉督查、屬地自查多種形式的執法，建立跨區聯合監測，聯合應急處置，上下游間聯動預警和反饋協查等機制；引入第三方專業績效評價機構，鼓勵社會各界以及媒體公眾參與，充分保障公眾在跨行政區域環境治理的知情權、參與權、決策權和監督權，完善群眾舉報、投訴、聽證、輿論監督作用。

（五）構建流域社會公眾參與生態補償機制

首先，健全公眾參與水生態補償機制。發揮社會生態組織宣傳引導作用，構建主體功能區下，人水和諧以及利益平衡機制下的多元參與區域協調合作機制。推動農戶遞進式參與流域水生態保護、治理和修復，形成政府、專家、企業、城鄉居民相結合的社會公眾多元參與生態補償機制[7]。其次，建立公眾參與生態補償信息網站。提供相關的環境政策和技術咨詢服務，搭建環境領域公眾參與和社會監督平臺，參與“第三方評價”，推進各級政府、企業水資源管理和水污染防控，進行流域水生態補償治理的績效評價。最后，探索建立“一主多元”協同共治的河長制治水模式。以利益產權范式鼓勵企業、社會組織以及公眾共同參與，遞進參與流域治理，形成政、企、社、農水環境共治到善治的格局；強化行政河長“黨政同責、一崗雙責”，民間河長垂直化管理，協同行政河長共擔責、權、利，形成縱向到底，橫向到邊的政策執行績效、治理能效和水環境質量改善實效。促進白洋淀流域上中下游生態補償實施力度，強化白洋淀流域下游雄安新區社會公眾參與生態補償作用，發揮下游雄安新區生態補償治理示范作用。

參考文獻：

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[7]王軍.農村水治理政策實驗理論方法與實務[M].北京：經濟管理出版社，2019.

Discussion on the "Big Mechanism" of Water Ecological Compensation in Baiyangdian Basin under the Longterm System of Rivers and Lakes

Yuan Zitong Wang Jun Liu Ye Shi Yimeng

Abstract： The Baiyangdian River Basin has been demonstrated for many years and promoted throughout the province as a means of financial deduction for the cross-border section of the water environment. During the "14th FiveYear Plan" period and beyond， the implementation of the long-running system for rivers and lakes has been deepened， the ecological control of the Xiong’an New Area has become more stringent， the unit governance of the upper reaches of the Baiyangdian River Basin has been strengthened， and the ecological compensation mechanism has room for innovations such as horizontalization， diversification， and marketization. Based on the effectiveness of the crossborder water quality ecological compensation mechanism， this paper analyzes that there are still incomplete river basin compensation mechanisms， incomplete watershed horizontal market compensation mechanisms， separation of watershed ecological value assessment and ecological compensation， and unclear definition of watershed ecological property rights. ， The problem of low participation of multiple subjects in ecological compensation. Suggestions are put forward： to improve the ecological compensation policy system in the river basin， establish an ecological value evaluation and compensation mechanism， strengthen the financing mechanism of multi-party participation in resource market transactions， improve the ecological compensation laws and regulations and performance evaluation mechanism， and build a social public participation in the ecological compensation mechanism in the river basin.

Keywords： river and lake long system Baiyangdian watershed water ecological compensation "large mechanism"

（作者單位：河北農業大學經濟管理學院）

責任編輯：李政