農村合作金融可持續發展的困境及優化路徑

范亞辰 潘彪

摘要：農村合作金融是我國農村地區彌補正規金融市場失靈的重要形式，是中國特殊國情農情下促進農村金融公平實現的必然選擇。但諸多因素導致農村合作金融在發展中面臨各式各樣的困境，亟待通過夯實外生制度基礎、搭建多層次資金互助體系等措施進行優化，本文提出了具體優化路徑。

關鍵詞：合作金融 現實困境 金融公平

解決“三農”問題，推動農業農村現代化，離不開資金的支持。但長期以來，中國農村金融市場存在嚴重的資金供需不匹配，導致農村經營主體普遍面臨“貸款難”、“貸款貴”問題。究其根本，在于我國農村金融體系發展滯后。新世紀以來，歷次“增量改革”推動各類金融機構在農村地區增設網點、下沉金融服務。但由于交易成本過高、信息不對稱和資本逐利性等原因，正規金融機構在緩解農村融資問題上的效果并未達到預期效果。相較于正規金融機構，農村合作金融組織在解決農村地區“貸款難”、“貸款貴”問題上具有獨特的優勢：一是農村合作金融組織具有資本金要求低、結構簡單、經營靈活、決策程序高效等特征，能夠較好匹配小額、高頻、即時的農村資金需求。二是農村合作金融組織以地緣、業緣、血緣為基礎，內生于農村的生產生活，能夠全面了解和掌握農戶真實情況和資金真實用途，具有正規金融機構所不具備的信息優勢，極大地避免了由信息不對稱所導致的道德風險和逆向選擇的問題。三是農村合作金融組織的社員和經營管理者都來自具有緊密紐帶鏈接的村落，成員之間具有共同的認同感、歸屬感，往往能夠進行一些互惠交易和公益幫扶，更有利于幫助真正需要生產生活資金的農民獲得資金。

為此，農村合作金融組織作為彌補商業銀行等正規金融機構在農村金融市場服務失靈的重要形式，受到黨中央的高度重視。2019年，中國人民銀行、銀保監會、證監會、財政部、農業農村部日前聯合印發《關于金融服務鄉村振興的指導意見》提出“探索農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部信用合作試點”。2021年中共中央、國務院印發《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，繼續強調“深化供銷合作社綜合改革，開展生產、供銷、信用‘三位一體’綜合合作試點，健全服務農民生產生活綜合平臺”。由此來看，農村合作金融組織的興起和發展，是在中國特殊的國情農情下，滿足農村金融需求，解決農民貸款難、貸款貴問題的必然選擇。

從根源上看，合作金融是在農村正規金融無法滿足“弱勢群體”金融需求情況下，內嵌于合作社內部的農民自發性制度創新，體現了“自救自助”的理念。相較于國家自上而下提供的外生金融服務，作為市場自下而上產生的內生金融，合作金融在較小存貸利差、股權激勵、微型金融貸款辦法等方面具有制度優勢，有助于形成更高水平的金融資源配置效率。但合作金融的發展時間較短、制度建設不完善，導致其存在各式各樣的合規性問題，例如合作成員來源范圍不清晰、資金互助與非法集資邊界模糊、內部治理機制不完善、系統性風險防范機制匱乏等（宮國棟和周治富，2013；陳立輝和劉西川，2016；何廣文，2017）。因此，本文立足于現代內生金融發展理論，結合農村合作金融的優勢與不足，探討其可持續發展的優化路徑。

（一）農村合作金融組織內嵌于農業合作生產關系，提高資源配置效率

農村合作金融組織實行普惠、微利的運行模式，其主要目標并非是通過信貸業務追求高額利潤，而是強調通過資金互助對農村生產要素進行規模化整合以促進農業現代化發展。例如，農民在賒購種子、農具等生產資料時常常面臨資金不足問題，但銷售農產品取得收入后又會產生大量資金閑置的問題，因而需要一定的資金融通來保障農業生產資金周轉及價值增值。因此，農村合作金融組織依托社員之間的合作生產關系為其提供資金融通，緩解了社員收支的時空矛盾；同時合作生產關系的存在也弱化了組織對借貸利潤最大化的追求，更加強調普惠互助及服務社員生產需求，造就了合作金融內嵌于合作經濟的特點。這也是新型農業合作金融組織產生、發展的基礎，也是其能提高資源配置效率的根本原因。

（二）農村合作金融組織同農村社會組織相契合，降低交易成本

由于農民的金融需求具有小額、分散、缺乏擔保物、季節性強等特征，同商業性金融機構信貸供給的程序復雜、對抵質押（擔保）限制較嚴存在結構性矛盾，金融機構為農戶提供信貸服務的成本較高。同時，由于農業是一種高風險、低收益的弱質行業，決定了農民難以承受較高的信貸成本，因而商業銀行的貸款收益很難覆蓋向農民提供信貸服務的交易成本、信息成本和監督成本。基于利潤最大化的考慮，商業性金融機構涉足農村金融領域的動力不足。相比之下，農村合作金融組織的建立以區域內、有良好信用口碑的熟人社會為基礎，減少了信息搜索成本，依托地緣、血緣關系與信用約束降低了監督成本，進而降低了合作金融組織與社員之間的交易成本，實現低利潤低成本的良性循環。

（三）農村合作金融組織針對性服務弱勢農戶，推動金融公平實現

雖然金融監管部門要求銀行增加普惠型涉農貸款，但在現實中，商業性金融機構“嫌貧愛富”的本質決定了其更傾向于扶持農村較為富裕的群體。所以農村地區的弱勢農戶難以公平的享受到商業性金融服務。作為一種互惠互利的內生組織，農村合作金融組織通過聚合單個農戶的資源提高所有社員的信貸可得性，并為社員同金融市場建立聯系起到了重要的中介和橋梁作用。而且，實踐中農村合作金融組織的社員以農村地區較為貧困的農戶為主，從成立之初就肩負著為農村貧困人群提供金融服務的使命，推動了農村地區金融公平的實現。

內嵌于農村社會的農村合作金融組織，依托金融資源的流動引導農村地區的經濟要素聚集，對促進本區域經濟的快速發展起到了重要作用。但由于誕生實踐角度，新型農村合作組織在發展中仍面臨制度保障不足等諸多困境，亟待解決。

（一）農村合作金融組織缺少合理合法的監管制度基礎

根據現代內生金融發展理論，制度是影響信息不對稱程度、風險防控水平、交易成本、金融資源配置效率的核心因素，對金融活動具有重要的誘致作用（王煜宇和張霞，2020）。但現階段我國在法律法規層面缺少對農村合作金融組織的明確規定。例如，《中華人民共和國農業法》從法律層面劃定了農村金融的總體框架和頂層規劃，但未制定農村合作金融的具體制度。《中華人民共和國農業專業合作社法》確立了農業專業合作社為新的農業經營主體，但未提及農民信貸合作的相關內容。考慮到農村合作金融組織與大中型商業銀行、保險機構等存在較大的差異，對其監管也不適用于《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國保險法》等金融法律制度。因此，不能簡單地將正規金融組織的監管邏輯移植到農村合作金融組織中，而是應當制定符合農村社會組織、經濟結構、體現金融公平價值的制度體系，為農村合作金融組織的可持續發展奠定基礎（王楊，2020）。

（二）農村合作金融組織缺乏充足的資金保障

農村合作金融組織的資金主要來源于農業專業合作社社員自籌，所以組織規模應當與農村經濟發展水平、農業專業合作社規模相適應，即應堅持規模適度原則，避免盲目擴張且異化為非法集資。但在實踐中，農村合作金融組織自我循環的資金封閉體系還存在諸多結構性矛盾。一是資金來源并不穩定。按照“入股自愿，退股自由”的原則，社員投入的互助金或股金可隨時存取。因此，生產經營的同質化導致社員同時面臨農產品價格波動或自然災害時，可能產生社員大規模集中性退股，農村合作金融組織面臨嚴重的流動性風險。由于農村合作金融組織無法采用利用再融資、儲備金、同業拆借等方式化解流動性風險，結果導致合作金融模式瀕臨破產。二是社員資金需求與資金供給的季節性矛盾。生產經營的同質性和生產周期的同步性決定了合作社社員資金匱乏和資金盈余的時段高度重疊。在資金需求旺季，社員普遍需要借入資金，需求大于供給；而在生產收獲期，社員普遍擁有閑置資金，供給大于需求。僅依托農村合作金融組織難以實現跨季節、跨行業、跨區域的資金調劑。因此，貸款需求與供給的季節性矛盾使得農村合作金融組織發展受到了極大的制約。

（三）農村合作金融的法定業務邊界不清晰

法律制度的匱乏和治理機制的不完善造成農村合作金融組織產生了各種經營亂象，危害到企業的生產。例如，個別農村合作金融組織以股本金的形式向社員集資用于對外投資或放高利貸，將資金投向房地產、金融衍生品等非農領域，不僅擴大了資金風險，還背離了合作金融的互助本質。個別農村合作金融組織違背了“社員制”和“封閉性”原則，無限吸納農業專業合作社之外的資金，異化為非法集資，違法了法律法規。按照《國務院關于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》，金融監管部門對非法集資和金融詐騙的監管和懲處多從結果進行倒推，只要集資人資金鏈不斷裂，即將其視為合法經營或農村金融創新，與民間金融同等對待。但這難以從根源上遏制非法集資的發展。

此外，由于農村合作金融組織的資金管理機制普遍較為簡單，抵押擔保方式靈活、便捷的同時也帶來了風險分擔不足、債權難以強制執行等問題。而且，現階段農村合作金融組織的信貸業務也普遍沒有貸款保險、風險基金等風險轉移制度，難以規避和抵御農業自然災害風險、流動性風險等負面因素的沖擊。

（一）夯實外生制度基礎，鋪就農村合作金融組織健康發展之路

一是明確農民資金互助社等農村合作金融組織的法律地位。通過立法明確區分農村合作金融組織和非法集資組織的界限，以制度激勵促進農村合作金融組織社走向良性發展。二是加強政策扶持，穩定發展預期。依托財政補貼、財政獎勵等政策支持，為農村合作金融的發展提供良好的制度環境，穩定社員對農村合作金融組織的信心和發展預期。三是加快構建全方位監管機制，夯實機構規范發展的制度基礎。監管部門應加快建立針對農村合作金融組織的全方位監管機制，從事后結果導向的監管方式轉變為事前和事中的約束引導，推動農村合作金融組織的資金來源和用途合法合規化，及時識別、預警和化解農村合作金融組織的潛在風險，促進機構的可持續健康發展。

（二）搭建多層次資金互助體系，強化區域內資金統籌使用

資金規模限制造成農村合作金融組織難以產生規模經濟效應，制約了農村合作金融業務的良性發展。為此，監管部門可指導其進行業務經營模式創新，通過搭建多層次的資金互助體系，對某一區域內的農村合作金融組織的資金進行統籌，在機構間實行資金的調劑使用。例如，將經營不同產業、生產經營周期存在錯位的農業專業合作社進行匹配，將周期性閑置資金調劑到同期資金匱乏的合作金融組織，從而平抑因經營同質性和季節性產生的資金供需不匹配的結構性矛盾，提高了資金使用效率；而這也在一定程度上突破了單個農村合作金融組織的資金規模限制，惠及到更多有需要的社員，促進了金融公平的實現。

（三）健全完善風險防控機制，降低農村合作金融組織風險

一是健全完善合作金融組織內部的風險監督機制。例如，設立專門的資金管理委員會負責貸款審查和監督；每年定期對農民資金互助社的資金使用情況、不良貸款狀況及處理措施、資金需求預算、分紅方案等重大事項公開評議，有效發揮社員的監管作用。二是完善農村合作金融的風險分擔機制。例如成立政府性風險補償基金，在一定規模內對農村合作金融組織的損失進行兜底，事實上加強對貧困農戶的補貼。此外，還可探索合作金融版的“信貸+保險”業務體系，既能解決保險公司面臨的業務拓展難、經營成本高等問題，還能利用保險產品的風險分擔機制，提高社員資金的保障水平，有效降低農村合作金融組織的風險。

參考文獻：

[1]陳立輝，劉西川.農村資金互助社異化與治理制度重構[J].南京農業大學學報（社會科學版），2016，16（03）： 111-122.

[2]宮國棟，周治富.信用合作組織產生的歷史邏輯與本質屬性——基于政治經濟學視角的解讀[J].北京行政學院學報，2013（06）：80-83.

[3]何廣文.合作社信用合作的制度優勢及可持續發展的路徑探討[J].中國農民合作社，2017（04）：47-48.

[4]王楊.農村合作金融組織的風險及防范[J].人民論壇·學術前沿， 2020（17）：108-111.

[5]張文明.中國農村金融體系演化邏輯研究[J].經濟問題，2019（01）：54-59.

（作者單位：中國財政科學研究院中國宏觀經濟研究院）

責任編輯：宗宇翔