財政績效評價體系構(gòu)建研究

湯曉紅

一、引言

財政績效評價是一種相對先進的公共管理評價方式，財政績效評價體系的構(gòu)建有助于財政管理水平以及資源配置利用率的提高。本文就從財政績效評價的概念以及構(gòu)建財政績效評價體系的意義為出發(fā)點，對財政績效評價體系構(gòu)建進行深入研究，其中包括體系內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)以及體系評價方法的構(gòu)建。以期為財政績效的研究者提供一定的參考。

二、財政績效評價的概念

財政績效評價是一種具有統(tǒng)一標準的、針對財政收支活動進行綜合評判的方法，用以反應財政資金與經(jīng)濟發(fā)展水平的適應性以及財政是否可以持續(xù)平穩(wěn)運行，是衡量財政資金規(guī)模與實力的標準之一。通過財政績效評價可以在最大程度上對財政收支活動進行準確判定，以此來對財政收支活動進行有力的監(jiān)督和管控。財政績效評價具有經(jīng)濟性、效率性和有效性。其中，“經(jīng)濟性”指的是如何以最小的支出獲取一定質(zhì)量的資源;“效率性”指的是投入與產(chǎn)出的比值，通常用以衡量財政投入與產(chǎn)出之間的關系;“有效性”指的是財政收支活動是否能夠達到或在某種程度上能夠達到政治、社會以及經(jīng)濟等方面的預期。只有當經(jīng)濟性、效率性和有效性實現(xiàn)了高度統(tǒng)一，才能經(jīng)濟、節(jié)約又高效地實現(xiàn)財政的預期目標。然而，現(xiàn)實中這三者并不總能達到和諧統(tǒng)一，常常會有某一方的犧牲。例如，當為了實現(xiàn)財政的社會目標時，不得不將有效性放在第一位，從而使經(jīng)濟性和效率性在一定程度上有所犧牲。對財政收支活動進行評價時，需要保持科學性和客觀性，需要從經(jīng)濟性、效率性以及有效性三者之間的關系進行綜合的考量，切不可就某一個要素進行獨立地、片面地分析。

三、構(gòu)建財政績效評價體系的意義

（一）提高理財水平和財政運行質(zhì)量

財政績效評價不僅是政府績效管理的基礎，同時還是政府績效管理的重要組成部分。支出績效評價更看重的是責任和效果，即所謂的“結(jié)果導向”。以政府部門為切入點進行分析，隨著業(yè)績衡量指標制定和評定的公開化和透明化，各個單位和部門都在其職責范圍內(nèi)擴大了其管理處置權限，另外，各個單位和部門的責任意識也有所提高。實行財政績效評價制度后，每個單位或部門都要對自己的業(yè)績負責，無論是量化表述的業(yè)績還是定性描述的業(yè)績。對于提供公共服務質(zhì)量較低或提供無效公共服務的單位或部門，當對其領導施加更大的壓力，以此來敦促各個單位和部門努力提高其理財水平，從而獲得更高的工作效率以及更好的財政績效評價。為了改善和提高財政運行質(zhì)量，需要對財政績效評價進行及時分析和實時監(jiān)控，以保證地方經(jīng)濟得到不斷發(fā)展、社會保障能力得到不斷提高。值得注意的是，財政運行實時監(jiān)控以及風險預警分析是十分有必要的，它可以有效維持財政的穩(wěn)定運行，抵御各種風險的沖擊。

（二）推動財政管理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變

實施財政績效評價，不僅可以加大財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，同時還在一定程度上體現(xiàn)了財政管理方式的改進。財政管理方式的改進主要體現(xiàn)在幾個方面：第一，增強了財政投入的控制力度;第二，加大了財政支出效果的關注度;第三，將有限的資源用于更多的事情上，提高資源利用率。財政管理方式的轉(zhuǎn)變有利于對財政資金進行有效管理，有利于提高財政資金的科學使用，有利于提高政府對資源的有效配置，用最優(yōu)的辦法實現(xiàn)最高效的資源利用。政府職能的規(guī)范是實時財政績效評價的必然要求，因此構(gòu)建財政績效評價體系需要完成政府職能的轉(zhuǎn)變。在財政績效評價的約束下，政府會逐步改善支出配置效益不高的情況，進駐市場配置效益高的領域，為社會提供更多、更有效的公共產(chǎn)品，這可以有效敦促政府職能的轉(zhuǎn)變。有了財政績效評價體系，大眾對于政府的財政資金的去向也更明朗，大眾對政府財政資金的去向也會更為關注，這對于政府財政也是一種有力的監(jiān)管方式，形成了良性的循環(huán)。財政管理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變對于增強財政支出的公共性、強化決策的民主化以及提高大眾生活質(zhì)量都發(fā)揮著積極的作用。

（三）明確政府經(jīng)濟活動范圍，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

從市場經(jīng)濟的視角進行分析，當市場失靈和缺陷需要彌補時，公共財政就可以發(fā)揮出其作用，可以說，公共財政的存在有賴于市場失靈和缺陷。公共財政為市場而服務，市場離開政府及其公共財政的服務，就不能正常運行。相反，公共財政在對市場失靈和缺陷進行彌補時，需要以市場的要求為準則，以不干擾市場正常運行為原則。對于政府經(jīng)濟的活動范圍，可以通過財政績效評價進行有效界定。政府戰(zhàn)略規(guī)劃的實施離不開財政的支持，只有確定了政府經(jīng)濟的活動范圍，才能為財政運行機制的高效發(fā)展以及政府戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實施提供保障。我國政府目前的規(guī)劃戰(zhàn)略是以五年為周期進行的五年規(guī)劃戰(zhàn)略，同時每年度也有年度規(guī)劃戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略的實施都是以政府財政為基礎的，也就是說，一旦財政方面出現(xiàn)紕漏，各種規(guī)劃戰(zhàn)略都會受到不同程度的影響。因此，需要對政府經(jīng)濟活動范圍進行明確，這樣才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

四、財政績效評價體系的構(gòu)建

（一）財政績效評價體系的內(nèi)容構(gòu)建

財政績效評價體系的內(nèi)容主要分為五個方面，即財政收入評價、財政支出評價、財政管理體制評價、財政運行風險評級和財政平衡評價。第一，財政收入評價。財政收入評價主要是對我國的財政收入進行相關評價，通過財政收入評價可以在一定程度上降低收入成本，增加政府財政收入，以財政收入與經(jīng)濟的適應度為基準將收入規(guī)模調(diào)控到合理的范圍。第二，財政支出評價。財政支出評價主要是對我國的財政支出進行相關評價，關乎到財政支出與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過財政支出評價可以對財政支出結(jié)構(gòu)進行有效評價，衡量支出效益與預期目標之間的差距。第三，財政管理體制評價。財政管理體制是我國用以衡量經(jīng)濟是否健康發(fā)展的重要標準，同時也對經(jīng)濟發(fā)展起到制約作用。第四，財政風險評價。我國財政風險主要表現(xiàn)在巨額財政赤字和債務危機，進行財政風險評價可以有效提高財政赤字的可控性，預防債務危機的出現(xiàn)。第五，財政平衡評價。財政平衡主要是平衡財政收入和支出，嚴格把控各項活動按照預算進行，財政平衡評價是敦促財政分配以達到最佳績效的重要手段。

（二）財政績效評價體系的標準構(gòu)建

財政績效評價體系的標準按定量標準和定性標準取值基礎的不同可以分為行業(yè)標準、計劃標準、經(jīng)驗標準以及歷史標準。第一，行業(yè)標準。行業(yè)標準的存在可以將各類財政支出項目的績效水平進行有效的橫向比較，根據(jù)評價的結(jié)果來對某段時間同類財政支出項目是否達到應有的效率和水平等進行總結(jié)。第二，計劃標準。計劃標準指的是事先制定的評價財政支出績效標準，通過它與實際達到的值進行對比，可以較為直觀地發(fā)現(xiàn)預期和實際的差距，值得注意的是，計劃標準制定得過高或過低都會對實際工作造成負面影響。第三，經(jīng)驗標準。經(jīng)驗標準是根據(jù)長期以來政府財政活動后分析得出的相關指標所建立的標準，當同業(yè)比較資料較少時，可以采用經(jīng)驗標準進行財政績效評價。第四，歷史標準。歷史標準是將相關的績效評價指標的歷史數(shù)據(jù)作為參照，通過一定的數(shù)理統(tǒng)計方法對平均歷史水平進行計算。在進行財政績效評價體系標準選擇時，需要根據(jù)具體的評價目標、評價對象和評價指標綜合而定。

（三）財政績效評價體系的評價方法構(gòu)建

財政績效評價體系的評價方法主要有兩種，即傳統(tǒng)評價方法和現(xiàn)代評價方法。

傳統(tǒng)評價方法主要有七種：第一，比較分析法。比較分析法可以將不同評價客體進行橫向比較，用以對具體項目支出績效做出評價的同時來比較同類項目的不同方案。同時比較分析法還可以對歷史數(shù)據(jù)進行分析對比，用以了解發(fā)展趨勢和分析效益差距。第二，目標評價法。目標評價法主要用于評價預算目標的實現(xiàn)情況以及長周期的財政支出項目。第三，成本效益分析法。成本效益分析法是通過對某一時期總成本與總效益比較的多種方案進行分析，并從中選出最優(yōu)方案。第四，成本效果分析法。成本效果分析法主要是分析項目成本和項目成果之間的關系，以此來選擇最經(jīng)濟的實現(xiàn)手段。第五，最低成本法。最低成本法主要適用于類似社會保障支出項目這種方便計算成本但不方便計算效益的支出項目。第六，因素分析法。因素分析法主要用于尋找影響某項指標的各項因素，以此來明確主要矛盾并進行優(yōu)化。第七，公眾評判法。公眾評判法適用于不能直接用指標對效益進行衡量的支出項目，該方法具有民主且公開的優(yōu)勢，但在范圍的界定上并不明確。

現(xiàn)代評價方法主要有六種：第一，因子分析法。因子分析法可以用來對各指標之間存在的關系進行分析，也可以對競爭者的優(yōu)劣差異進行分析比較。第二，生產(chǎn)函數(shù)法。生產(chǎn)函數(shù)法是通過生產(chǎn)函數(shù)來對產(chǎn)出、投入之間關系進行明確的一種方法，以此來衡量經(jīng)濟效益水平。第三，綜合評價法。綜合評價法是當前我國很多部門采用的一種方法，其以經(jīng)濟效益指標計算為基礎，通過權數(shù)計算得到綜合經(jīng)濟效益指數(shù)，這種方法雖然評價較為準確且全面，但在操作方面較為復雜。第四，層次分析法。層次分析法是將定性分析和定量分析結(jié)合起來的一種評價方法，主要適用于一些復雜問題的評價，這個方法的認可接受度相對較高。第五，模糊教學法。模糊教學法針對各經(jīng)濟指標之間的模糊關系進行比較和判斷，從而明確綜合經(jīng)濟效益的優(yōu)勢和劣勢。第六，線性規(guī)劃分析法。線性規(guī)劃分析法主要用于解決多變量的分析方法，從中選擇最優(yōu)決策。

財政績效體系的評價方法十分豐富，且不是一成不變的，需要結(jié)合不同情況選擇不同的方法。

五、結(jié)語

由于財政績效評價具有層次結(jié)構(gòu)的多樣性和收支內(nèi)容的復雜性，因此決定了財政績效評價體系多層次、多目標構(gòu)建的必要性。關于構(gòu)建財政績效評價體系的意義，主要有三個方面，即提高理財水平和財政運行質(zhì)量、推動財政管理方式和政府職能的轉(zhuǎn)變以及明確政府經(jīng)濟活動范圍。在對財政績效評價體系進行構(gòu)建時，需重點關注內(nèi)容、標準以及評價方式等方面的構(gòu)建。

（作者單位：貴州誠隆會計師事務所）