造成林木、林地毀壞的法律責任
——《中華人民共和國森林法》釋義系列之二

第七十四條違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令停止違法行為，限期在原地或者異地補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款；造成林地毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令停止違法行為，限期恢復植被和林業生產條件，可以處恢復植被和林業生產條件所需費用三倍以下的罰款。

違反本法規定，在幼林地砍柴、毀苗、放牧造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令停止違法行為，限期在原地或者異地補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。

向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，依照《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關規定處罰。

釋義：

本條是關于非法開墾、采石、采砂等毀壞林木、林地行為以及在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧等毀林行為的法律責任的規定。本條是由原森林法第四十四條和《森林法實施條例》第四十一條修改而來，與原法相比，增加了造成林地毀壞的法律后果和在幼林地毀苗的違法行為，明確了責令補種樹木的地點是原地或者異地，以更嚴格的責任、更明確的舉措保護森林資源。

一、非法毀壞林木的情形和法律責任

（一）造成林木毀壞的違法情形

1.非法毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他活動，毀壞林木的行為。在實際中，未經林業主管部門的批準，非法進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂等活動，毀壞林木的現象比較普遍，這些行為所采取的手段多種多樣，如挖倒樹木，砍下樹梢取種，環剝取脂等方式，造成的危害和損失并不亞于盜伐、濫伐林木，對森林資源危害較大。為了制止這些違法行為，保護森林資源，本法第三十九條第一款規定：“禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。”本條規定對這類毀林行為要給予處罰，所謂“毀壞”行為，是指致使林木不能正常生長或者造成林木死亡等情形。非法開展上述活動，造成林木毀壞的，即構成本條的違法行為。

2.在幼林地砍柴、毀苗、放牧的行為。本法第三十九條第三款規定：“禁止在幼林地砍柴、毀苗、放牧。”第四十六條規定：“新造幼林地和其他應當封山育林的地方，由當地人民政府組織封山育林。”幼林地是處于森林未郁閉前的狀態，其林分結構還不夠穩定，極易受到外界環境的影響和破壞，砍柴、毀苗、放牧行為直接損害幼林，且這種損害難以自我修復，很可能造成幼林不能正常生長甚至死亡。因此，本法對幼林地給予保護，禁止在幼林地開展砍柴、毀苗、放牧行為。違反本法規定，從事上述行為的，依法應予懲處。

（二）造成林木毀壞的法律責任

1.責令停止違法行為。對違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，或者在幼林地砍柴、毀苗、放牧，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令違法行為人立即停止實施違法行為。

2.責令限期在原地或者異地補種樹木。對違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，或者在幼林地砍柴、毀苗、放牧，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令違法行為人限期在原地或者異地補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木。拒不補種樹木，或者補種不符合國家有關規定的，適用本法第八十一條的規定，由縣級以上人民政府林業主管部門依法組織代為履行，代為履行所需費用由違法者承擔。

3.罰款。根據本條第一款規定，對違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的，可以處毀壞林木價值五倍以下的罰款，授予了林業主管部門行政處罰的自由裁量權。有關執法部門在作出責令停止違法行為，限期補種的決定的同時，根據違法行為的性質、情節、危害等多種因素，可以對違法行為人處以罰款，也可以不處以罰款。

二、非法毀壞林地的法律責任

（一）造成林地毀壞的違法情形

本法第三十九條第一款規定，禁止毀林開墾、采石、采砂、采土以及其他毀壞林木和林地的行為。本條打擊的對象是非法開墾、采石、采砂、采土或其他活動毀壞林地的行為，其適用范圍限定為“非法活動”，并非絕對地禁止所有可能造成林木、林地毀壞的開墾、采石、采砂、采土以及其他活動。如果符合有關法律規定的條件，經過法定程序來實施，雖然客觀上導致了破壞林地的后果，但并不構成違法行為。

（二）造成林地毀壞的法律責任

1.責令停止違法行為。對違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林地毀壞的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令違法行為人，立即停止實施違法行為。

2.責令限期恢復植被和林業生產條件。根據本條第一款規定，違法行為人在接到林業主管部門限期恢復植被和林業生產條件的決定通知后，應當在規定的期限內，對占用的林地進行整治，通過平整土地、覆蓋種植土等適宜的方式，確保被占用的地塊恢復生產條件；并根據地形地貌、水土環境、周邊環境等自然因素，實事求是、因地制宜地選擇適當的物種和適當的方法進行植被恢復活動，將被其占用林地的植被和林業生產條件恢復起來。對拒不恢復植被和林業生產條件，或者恢復植被和林業生產條件不符合國家有關規定的，適用本法第八十條的規定，由縣級以上人民政府林業主管部門依法組織代為履行，代為履行所需費用由違法者承擔。

3.罰款。根據本條第一款規定，對違反本法規定，進行開墾、采石、采砂、采土或者其他活動，造成林木毀壞的，可以處限期恢復植被和林業生產條件所需費用三倍以下的罰款。“可以”處罰款，賦予了林業主管部門行政處罰的自由裁量權。縣級以上地方人民政府林業主管部門應當準確核算恢復植被和林業生產條件所需費用，作為決定罰款數額的依據。

4.刑事責任。對非法占用農用地，改變林地用途的行為，不僅規定了行政責任，構成犯罪的，還應依法追究刑事責任。刑法第三百四十二條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”根據刑法這一條的規定，本條規定的違法行為構成非法占用農用地罪，要具備以下兩個要件：一是，非法占用林地，改變林地用途；二是，占用林地數量較大，并造成林地大量毀壞的。關于“數量較大，并造成林地大量毀壞”的認定，按照《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條規定執行。

三、向林地排污的法律責任

本條第三款規定了違反本法第三十九條的規定，向林地排污的法律責任。本法第三十九條第二款規定：“禁止向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。”與之相對應，任何單位和個人向林地排放以下三類物質，即構成違法：一是，重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水；二是，重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污泥；三是，可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等。其中，前兩項的污水、污泥要求“重金屬或者其他有毒有害物質含量超標”，排放可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等則沒有某種物質超標的要求。

為了保護生態環境，法律對污染林地的違法行為必須嚴懲。向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等，既是違反森林法的行為，也是違反土壤污染防治法的行為。本條與土壤污染防治法第八十七條作了銜接性規定，對向林地排污的單位或者個人的處罰，適用土壤污染防治法的規定。在實踐當中，發現此類案件要及時向生態環境部門移送線索，嚴格查辦。