行政處罰法修訂的重大意義與主要修改內容
——《中華人民共和國行政處罰法》修訂解讀之一

2021 年1 月22 日，國家主席習近平簽署第七十號主席令，公布第十三屆全國人大常委會第二十五次會議修訂通過的行政處罰法，自2021 年7 月15日起施行。

一、修改的重要意義

行政處罰是行政執法的重要內容，是國家法律責任制度的重要組成部分，是行政機關有效實施行政管理，保障法律、法規貫徹施行的重要手段。在新的歷史時期，對行政處罰法進行修改完善，健全完善行政處罰制度，具有重要意義。

1.修改行政處罰法，是深入貫徹落實習近平法治思想和黨中央決策部署，在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。黨的“十八大”以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局和戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，把全面依法治國納入“四個全面”戰略布局，創造性地提出了全面依法治國的一系列新理念新思想新戰略，領導和推動我國社會主義法治建設發生歷史性變革、取得歷史性成就，形成了習近平法治思想。修改行政處罰法，以習近平法治思想為根本遵循，體現和鞏固法治政府建設、行政執法領域的重大改革成果，堅持和細化處罰法定、公開公正、過罰相當、處罰與教育相結合等法治原則，從全面依法治國的高度規范行政處罰行為、完善行政處罰程序、加大重點領域行政處罰力度，保障行政處罰權在法治軌道上有序運行，推進國家治理體系和治理能力現代化。

2.修改行政處罰法，是深入推進依法行政，促進嚴格規范公正文明執法，推動法治政府建設率先突破的迫切需要。黨的“十九大”報告中提出，建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法。到2035 年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》中進一步提出，到2025 年，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全；要求把政府活動全面納入法治軌道。修改行政處罰法，圍繞行政處罰權這一政府重要職權和法治政府建設的重要環節，從設定和實施兩個方面，進一步提高行政處罰制度的系統性、整體性、協同性，為行政權定好規矩、劃明界限，為推進嚴格規范公正文明執法注入法治力量，為深入推進依法行政、推動法治政府建設率先突破提供法律保障。

3.修改行政處罰法，是加快完善中國特色社會主義法律體系，健全規范共同行政行為、行政程序法律制度的必然要求。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話中要求，加快完善中國特色社會主義法律體系，使之更加科學完備、統一權威。中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020-2025 年）》中提出，健全規范共同行政行為的法律法規，研究制定行政程序法。行政處罰法是規范共同行政行為的重要法律，行政處罰程序是行政程序法律制度的重要組成部分。修改行政處罰法，構建系統完備、科學規范、運行有效的行政處罰制度體系，是加快完善中國特色社會主義法律體系，健全規范共同行政行為、行政程序法律制度的必然要求。

二、修改的主要內容

此次修改是在原行政處罰法規定的基本原則、主要制度和基本框架的基礎上，立足新情況、解決新問題、適應新要求，在新的歷史階段對行政處罰制度作了補充完善，主要修改內容如下：

（一）擴大行政處罰設定權限

一是擴大地方性法規的行政處罰設定權限。多年來，一些地方人大同志反映，原行政處罰法中有關地方性法規設定行政處罰的規定限制過嚴，地方保障法律法規實施的手段受限，建議擴大地方性法規的行政處罰設定權限。為維護國家法治統一、充分發揮地方性法規在地方治理中的積極作用，增加規定：法律、行政法規對違法行為未作出行政處罰規定，地方性法規為實施法律、行政法規，可以補充設定行政處罰。

二是擴大行政法規的行政處罰設定權限。審議修改過程中，司法部建議對行政法規補充設定行政處罰也作出相應規定。據此，增加規定：法律對違法行為未作出行政處罰規定，行政法規為實施法律，可以補充設定行政處罰。

三是增加行政法規、地方性法規補充設定行政處罰的約束性要求。審議修改過程中，有的提出，適當擴大行政法規、地方性法規設定行政處罰的權限是必要的，建議進一步完善程序，增加約束性要求。據此，增加規定：行政法規、地方性法規擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明；行政法規、地方性法規報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況。

四是增加行政處罰實施評估制度。審議修改過程中，有的提出，為簡政放權、優化營商環境，應當定期對已經設定的行政處罰進行評估，減少不必要的行政處罰事項，調整不合理的行政處罰種類、罰款數額等。據此，增加規定：國務院部門和省、自治區、直轄市人民政府及其有關部門應當定期組織評估行政處罰的實施情況和必要性，對不適當的行政處罰事項及種類、罰款數額等，應當提出修改或者廢止的建議。

另外，在審議修改過程中，有的提出，盡管法律、行政法規已經較為完備，但在行政管理方面仍有空白之處，特別是互聯網金融、網約車等一些亟須規范的新興事物，規章發揮了重要作用。據此，在保留對規章設定權嚴格規范的基礎上，增加可以設定“通報批評”行政處罰種類。

（二）推進行政執法體制改革

一是增加綜合行政執法制度，推動解決多頭執法、重復執法和執法力量分散等問題。根據黨和國家機構改革、行政執法體制改革要求，明確綜合行政執法的法律地位，同時考慮到綜合行政執法改革正在推進過程中，需要根據實踐總結完善，立法應當為改革探索留有空間，增加規定：國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。

二是增加行政處罰權下放鄉鎮街道，推動執法重心下移。根據基層整合審批服務執法力量改革要求，推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，同時為滿足基層執法需求，保障行政處罰權“放得下、接得住、管得好、有監督”，增加規定：明確省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。強調承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設，按照規定范圍、依照法定程序實施行政處罰；要求有關地方人民政府及其部門加強組織協調、業務指導、執法監督，建立健全行政處罰協調配合機制，完善評議、考核制度。

三是完善行政處罰和刑事司法銜接機制，推動行政處罰和刑事處罰有效對接。根據健全行政執法和刑事司法銜接機制改革要求，增加規定：強調行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制；明確對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關；明確違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關尚未給予當事人罰款的，不再給予罰款。

四是落實行政執法人員持證上崗和資格管理制度要求，完善相關規定。根據嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度改革要求，增加規定：明確行政處罰應當由具有行政執法資格的執法人員實施；要求受委托組織必須有取得行政執法資格的工作人員；強調執法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執法證件，當事人或者有關人員有權要求執法人員出示執法證件；明確執法人員不出示執法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。

此外，新修訂行政處罰法還完善了行政處罰程序，全面落實了行政執法責任，并通過一系列調整，保障行政執法既有力度又有溫度。