低碳電力調度模式的立法需求與完善路徑

[摘要]在氣候變化治理背景下，我國應當加快產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，走綠色發(fā)展道路，設計并實施更加合理的低碳節(jié)能制度，以期于2030年前達到二氧化碳排放峰值，爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。由于傳統(tǒng)的電力管理模式和現(xiàn)行《電網(wǎng)調度管理條例》已無法滿足新的低碳節(jié)能理念和雙碳達標的需求，低碳電力法制改革勢在必行。文章從發(fā)電供給側、輸配電側和用電需求側三個相關方面分析了當前電力工業(yè)管理和法律制度在低碳改革下的不足，并對電力工業(yè)運行的整體流程和制度提出了相關低碳化管理和立法建議。

[關鍵詞]低碳電力調度;《電網(wǎng)調度管理條例》;碳達峰與碳中和

[中圖分類號]DF467[文獻標志碼]A[文章編號]2095-0292（2021）05-0020-05

一、引言

2020年12月12日，國家主席習近平在氣候雄心峰會上通過視頻發(fā)表題為《繼往開來，開啟全球應對氣候變化新征程》的重要講話，宣布中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。并承諾：到2030年，中國單位國內生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費比重將達到25%左右，森林蓄積量將比2005年增加60億立方米，風電、太陽能發(fā)電總裝機容量將達到12億千瓦以上。[1]（P12-16）

此外，第十三屆全國人民代表大會第四次會議批準“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，提出要積極應對氣候變化，落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標，制定2030年前碳排放達峰行動方案。完善能源消費總量和強度雙控制度，重點控制化石能源消費。實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，支持有條件的地方和重點行業(yè)、重點企業(yè)率先達到碳排放峰值。推動能源清潔低碳安全高效利用，深入推進工業(yè)、建筑、交通等領域低碳轉型。

電力工業(yè)是關系國計民生的基礎產(chǎn)業(yè)，亦是化石能源消耗的主要領域之一。電力工業(yè)能否真正實現(xiàn)低碳生產(chǎn)和調度，將對降低二氧化碳排放總值產(chǎn)生巨大影響。在當前氣候變化治理，節(jié)能減排實現(xiàn)雙碳達標的背景下，現(xiàn)行的電力調度相關法律法規(guī)在立法定位和價值理念上，沒有考慮到環(huán)境保護和低碳的需求，條文中也沒有納入低碳節(jié)能的內容，在節(jié)能低碳電力調度運行中已暴露諸多問題。為了適應調度運行模式轉向節(jié)能低碳電力調度的變革，需要對電力調度相關法律法規(guī)進行修改和完善。[2]（P1-7）

二、實施節(jié)能低碳電力調度模式的立法需求

綜合四十年來我國電網(wǎng)調度模式的產(chǎn)生和發(fā)展，總體上經(jīng)歷了突出經(jīng)濟性目標的經(jīng)濟調度運行模式時期、突出公平性目標的“三公”調度運行模式時期和朝向低碳節(jié)能性目標的節(jié)能發(fā)電調度運行模式時期等三個時期。由于電力從發(fā)電到輸送電、用電具有完整的連貫性，因此實現(xiàn)節(jié)能低碳電力調度，在發(fā)電供給側、輸配電側和用電需求側三個方面都需要緊密聯(lián)系與配合。三側相輔相成，才能共同實現(xiàn)節(jié)能低碳電力調度模式的運行。

（一）發(fā)電供給側的問題與立法需求

在電力工業(yè)三側重，發(fā)電供給側處于電力生產(chǎn)的源頭，因此想要真正達成低碳電力調配，從源頭上應當實現(xiàn)低碳發(fā)電，規(guī)制發(fā)電供給側是低碳電力調度首要考慮的問題。從發(fā)電供給側的相關法律制度來看，法律內容較為滯后，配套法規(guī)不健全但政策性文件過多，因此，這一方面重政策而輕法律制度的問題較為顯著。

1. 配套法律法規(guī)不健全

當前《電力法》（1995制定，2018修正）以促進電力事業(yè)發(fā)展、維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者合法權益、保障電力安全運行為主要立法目的，其落腳點重在維護電力經(jīng)濟發(fā)展的秩序，而非促進低碳電力的發(fā)展;法條規(guī)定過于原則，現(xiàn)有的低碳電力制度缺乏具體法律制度設計，與低碳電力相關的基本法律制度尚未建立和健全。

受困于立法的滯后性，與《電力法》配套的法律法規(guī)難與低碳經(jīng)濟發(fā)展接軌，不能及時而全面地涵蓋低碳電力調度所涉及的問題和內容，在電力結構調整、節(jié)能減排和激勵低碳能源發(fā)展等方面缺乏科學詳盡的規(guī)范。再如，《可再生能源法》（2005制定，2009修訂）對可再生能源的價值和作用存在認識上的局限性，該法授權立法條款過多，一些重要法律制度存在著具體規(guī)定的缺失，并未從發(fā)電供給側解決低碳電力發(fā)展問題。

2. 可再生能源發(fā)電消納困難

我國的可再生能源制度只片面地強調可再生能源發(fā)電的裝機容量，而對實際發(fā)電量關注不夠。可再生能源發(fā)電全額保障性收購等制度工具是“促進供給型”制度，側重于推動可再生能源電力裝機規(guī)模的擴大，對于發(fā)出來的綠電如何保障充分消納，則缺乏相應的制度保障。雖然我國可再生能源裝機特別是光伏太陽能、風電等新能源發(fā)電裝機數(shù)量越來越多，但是發(fā)電廠等電力營業(yè)主體在可再生能源方面的消納義務與責任分配不明確，導致可再生能源電總體利用效率低下。 [3]

（二）輸配電側的問題與立法需求

從輸配電側的主要法律制度來看，低碳電力調度存在的主要問題是法律、法規(guī)修訂滯后甚至某些規(guī)定缺失。

1. 相關法律法規(guī)缺乏低碳內容

《電力法》僅原則性地規(guī)定了電網(wǎng)運行，缺乏規(guī)定保障可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)、低碳電力優(yōu)先調度等制度。例如，盡管現(xiàn)行《電力法》原則性地規(guī)定了上網(wǎng)電價，但卻采用了授權立法的模式，授權國務院制定具體辦法和實施步驟，帶來法的不確定性和可操作性差等問題;在具體問題中，相關法律法規(guī)如國務院根據(jù)《電力法》的授權制定的《電網(wǎng)調度管理條例》等，沒有明確規(guī)定低碳電力上網(wǎng)電價補貼、高碳電力上網(wǎng)電價規(guī)制以及輸配電價監(jiān)管制度等細節(jié)，較大程度阻礙了低碳電力的上網(wǎng)輸配。

2. 現(xiàn)行法律內容滯后于低碳電力調度需求

《電力法》于1995年制定，盡管經(jīng)過2009、2015及2018年三次修正，但并沒有涵蓋低碳電力調度的有關內容。國務院1993年制定的《電網(wǎng)調度管理條例》僅在2011年修訂過一次，而且只修訂了幾個字，根本無法體現(xiàn)低碳電力調度的制度需求。

再如《可再生能源法》，該法存在的明顯缺陷在于大量采用授權立法技術，但有關發(fā)展可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)、制定配套電價制度等內容并沒有在《可再生能源法》中得到體現(xiàn)，而是授權國務院相關部門出臺管理辦法和實施細則。

3. 計劃管理不符合后續(xù)電力體制改革的精神

首先，由電網(wǎng)管理部門制定并實施的發(fā)電及供電計劃已不符合我國電力行業(yè)廠網(wǎng)縱向分離的改革潮流。電網(wǎng)管理部門統(tǒng)一調控非電網(wǎng)主體權力的合法性、合憲性有待于進一步論證，相關計劃管理可能存在權力瑕疵;

其次，實踐中，計劃管理已經(jīng)不能適應有效電力調度運行的要求。管理部門所列之計劃不僅限制了市場主體的積極性，難免會出現(xiàn)不符合市場規(guī)律的情況。新能源的非連續(xù)性、不穩(wěn)定性、不可預測性導致了相關計劃管理無法達到預對電網(wǎng)運行的可控、能控、在控。綜上，條例中的電網(wǎng)計劃管理制度不符合后續(xù)電力體制改革的精神。

4. 跨省跨區(qū)優(yōu)化調度需要法律保障

我國可再生能源儲備地多集中于西部地區(qū)，而我國主要的生產(chǎn)、生活用電需求中心多數(shù)在沿海經(jīng)濟帶，兩地距離遙遠，絕大部分可再生能源無法就地消納，需途徑遠距離輸配。因此，我國可再生能源必須在電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行和電網(wǎng)公平開放的基礎上，著力提升電網(wǎng)在更大范圍、更大規(guī)模內優(yōu)化配置資源的能力，利用跨區(qū)跨省輸電線和現(xiàn)有發(fā)電資源，保障可再生能源優(yōu)先送電。由于當前可再生能源發(fā)展受到法律法規(guī)不完善、不配套的影響，建設中缺乏對跨省跨區(qū)優(yōu)化調度的統(tǒng)一規(guī)劃。

5. 電網(wǎng)調峰調度需要法律保障

可再生能源快速、大規(guī)模發(fā)展，對電網(wǎng)產(chǎn)生了較大的沖擊，其中之一表現(xiàn)為電網(wǎng)調峰難。由于可再生能源具有波動性和間歇性，需要其他能源具備較強的調節(jié)能力，如預留部分火電機組參加調峰和備用。然而在水、油、氣電源比例較小的地區(qū)，調峰備用的火電機組年利用小時數(shù)較低，其生產(chǎn)和運行的維護成本有時大于實際發(fā)電收入，難以持續(xù)供電。為保證機組處于正常備用狀態(tài)，電網(wǎng)調峰應當適用配套的經(jīng)濟補償機制，用來保證機組處于正常備用的狀態(tài)，候補可再生能源發(fā)電低峰時段。此外，相關法律規(guī)范也沒有對跨省區(qū)輔助服務補償做出規(guī)定，很難解決跨省區(qū)調峰服務如何報價、補償費用的來源等問題。

（三）用電需求側的問題與立法需求

1. 缺乏需求側響應制度

目前《電力法》及電網(wǎng)調度相關法律規(guī)范缺乏對需求側響應制度的規(guī)定，沒有必要的法律法規(guī)以及政策的支持，使得需求側響應制度難以建立。需求側響應制度一個必要因素就是融資問題，需要穩(wěn)定的需求響應基金;此外許多需求響應項目是建立在開放零售側電力市場背景下的，需要相關法律規(guī)范對市場運行進行合理構建與監(jiān)管，保障市場參與者的合法權益。

2. 對需求側低碳用電的激勵不足

《電力法》在需求側的激勵方面缺少具體規(guī)定。例如，該法第34條要求供電企業(yè)和用戶做好計劃用電工作，但應當怎么做的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在實踐中，特殊時期輸配側采用了拉閘限電的方式，“簡單粗暴”的降低了需求側的用電，對生產(chǎn)和生活產(chǎn)生較大沖擊。此外，《電力法》也沒有涉及需求側低碳用電的內容。可見，該法缺少在需求側管理、激勵等方面對低碳用電的規(guī)定，難以推動低碳電力調度的發(fā)展。

三、適應調度運行模式變革的法律制度完善

完善我國低碳電力調度制度，應著重體現(xiàn)新能源與傳統(tǒng)能源的結合、現(xiàn)有調度原則與節(jié)能低碳調度原則的結合、現(xiàn)有法律制度規(guī)定和未來模式設計的結合，逐步實現(xiàn)從行政“三公”調度的管理模式向市場化的低碳節(jié)能模式過渡。

（一）發(fā)電供給側的適應與制度完善

1. 推進市場準入與退出制度建設

發(fā)電供給側是溫室氣體排放的主要來源，因此，要在《電力法》中明確規(guī)定市場準入和退出制度，對主體、內容、責任等作出明確界定。

在發(fā)電市場主體的準入資格上，不應當“一刀切”，應當按照溫室氣體排放的差異對不同主體實行“區(qū)別待遇”。首先，嚴格界定火電電力（電源）項目的市場準入標準，明確新主體或新項目的準入資格條件;對于已經(jīng)建設完成的發(fā)電機組，應當嚴格監(jiān)察機組的環(huán)境參數(shù)和容量等，及時淘汰低效能、高污染的火電機組;其次，降低光伏電、核電、風電等低碳能源項目的市場準入標準，提高低碳電源在發(fā)電結構中的比重。

此外，還應當在《可再生能源法》中明確規(guī)定可再生能源配額制，以規(guī)范性文件的形式制定各省電力消費中可再生電力的市場消納比例，并盡快出臺相應措施。

2. 保障可再生能源并網(wǎng)和消納

從環(huán)境技術角度來看，溫室氣體排放的根源來自于工業(yè)生產(chǎn)對碳基能源的依賴，因此，想要碳達峰與碳中和目標的達成，推進能源產(chǎn)業(yè)脫離碳基能源依賴，產(chǎn)業(yè)重心盡快向非碳基能源轉移是必經(jīng)之路。應當保障可再生能源并網(wǎng)與消納，促進可再生能源電穩(wěn)定供應生產(chǎn)生活。

按照《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2015年本）》要求，準許鼓勵類電源項目建設，嚴格控制限制類電源項目建設，禁止淘汰類電源項目建設。該目錄中涉及電力鼓勵類的有24種，如鼓勵水力發(fā)電;涉及新能源鼓勵類的有10種，如太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)集成技術、太陽能熱發(fā)電集熱系統(tǒng)等。[4]因此，法律制度設計應與產(chǎn)業(yè)結構調整配套進行，加快電力鼓勵尤其是新能源鼓勵項目落地。

（二）輸配電側的適應與修改

在輸配電側，從優(yōu)先上網(wǎng)、調度、可再生能源電價制度等制度建設著手，切實保障低碳電力市場交易，同時設計合理的應急制度，是突破低碳電力發(fā)展瓶頸的關鍵環(huán)節(jié)。

1. 完善低碳電力優(yōu)先上網(wǎng)、優(yōu)先調度制度

我國因棄風、棄光、限電導致可再生能源無法并網(wǎng)的主要原因并不在于技術瓶頸，而在于政府與市場的關系沒有理順，導致體制機制問題。因此，必須從體制機制入手，理順政府與市場的關系，除了公益性、調節(jié)性計劃電量由政府統(tǒng)一配置外，其余電量應由市場競爭機制配置，變火電計劃電量為市場電量，正視可再生能源電力對傳統(tǒng)化石能源電力的“替代”，才能真正有效推進電改，建立效率與公平兼?zhèn)涞氖袌觥5]（P119-126）

應盡快建立節(jié)能低碳電力調度制度，盡快修訂《電網(wǎng)調度管理條例》，明確各個能源產(chǎn)生的電力的優(yōu)先上網(wǎng)順序。為了保證可再生能源的高效并網(wǎng)，電力系統(tǒng)必須具有充分的系統(tǒng)靈活性，使得可再生能源有出力時可全額接入，無出力時其它電源能及時補充。

為了確保可再生能源公平和優(yōu)先上網(wǎng)，在《可再生能源法》中還需要進一步完善以下細節(jié)：劃清政府部門、電網(wǎng)企業(yè)等主體的責任邊界;明確電網(wǎng)企業(yè)、可再生能源投資經(jīng)營者等主體的權利和義務。

2. 完善可再生能源上網(wǎng)定價

為了確保目前低碳能源發(fā)電占有市場份額和公平上網(wǎng)，應當在一定時期內繼續(xù)沿用低碳電力固定電價制度和補貼制度，待條件成熟時推進低碳電價參與市場競爭。此外，應當改變傳統(tǒng)的間接監(jiān)管方式，對電網(wǎng)總資產(chǎn)和實際運行維護成本進行直接監(jiān)管，建立獨立的輸配電價體系，建立健全成本約束與激勵機制。[6]（P1-7）

因此，在法律制度建設上，應當對《電力法》、《可再生能源法》與低碳電力上網(wǎng)定價相關管理辦法以及實施細則進行修改與完善。

3. 建立綜合能效交易市場機制

針對《電網(wǎng)調度管理條例》中的計劃管理制度不符合后續(xù)電力體制改革精神的問題，建議對現(xiàn)有計劃管理模式進行改善或者改變，優(yōu)化發(fā)電、供電計劃的制定主體，加快推進電力行業(yè)廠網(wǎng)縱向分離改革，同時重視市場作用，盡快建立綜合能效交易市場機制。建立綜合能效交易市場機制，要考慮到以下特征。

一是效益的綜合性。其主要排序原則中不僅僅包含經(jīng)濟效益、安全效益、穩(wěn)定效益，同樣將節(jié)能效益、減排效益和低碳效益均作為重要標準。其中，對環(huán)境效益的關注并非局限于“碳排放”，而是關注整個生產(chǎn)消費過程中可能產(chǎn)生的所有污染物。[7]（P181-184）

二是投入產(chǎn)出的經(jīng)濟效益和能源利用效率，仍是以市場為主導的交易模式。其中所設置的低碳化節(jié)能減排目標的實現(xiàn)并非政府強制，而是依托市場手段，優(yōu)化生產(chǎn)和消費結構。[8]（P84-89）

4. 推進跨省跨區(qū)調度的優(yōu)化

跨省跨區(qū)優(yōu)化調度本質上是在電力市場背景下的交易的優(yōu)化調度，依靠市場機制實現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)化送電。應當切實落實《國務院辦公廳關于認真做好電力供應有關工作的通知》（國辦發(fā)[2003]21號）的要求，包括以下三項重點內容：

一是利用市場機制。為適應廠網(wǎng)分開，市場利益主體多元化和電力改革發(fā)展的新形勢，加強優(yōu)化調度，促進跨區(qū)跨省送電，必須充分重視市場機制，充分發(fā)揮價格杠桿的調節(jié)作用，促進西電東送和網(wǎng)間豐枯、峰谷和余缺調劑。

二是突出優(yōu)化。優(yōu)化調度不能完全等同于調度，應當充分利用電網(wǎng)資源和發(fā)電資源，最大限度地促進并落實跨區(qū)跨省電能交易，最大限度地滿足用電需求。

三是注重可操作性。《優(yōu)化規(guī)則》既涉及年度交易，也涉及用電高峰時期大量發(fā)生的臨時性短期交易。對年度交易重在強調合同的嚴肅性，對短期交易設計了簡捷、快速、靈活、高效的工作機制和協(xié)調機制，有助于迅速實現(xiàn)跨區(qū)跨省送電。

5. 構建調峰輔助補償機制

為了提高可再生能能源發(fā)電的靈活性，必須要充分挖掘系統(tǒng)調峰能力，解決電網(wǎng)調峰問題。結合實踐情況，為充分發(fā)揮多機組、多電源調峰的優(yōu)勢，應當構建和完善調峰輔助服務以及相應的經(jīng)濟補償機制。

首先，《可再生能源法》及相關法律規(guī)范，應制定或授權制定可再生能源發(fā)電的有關細則，優(yōu)先安排可再生能源發(fā)電，從根源上提高低碳電力的供電能力。保障可再生能源發(fā)電水平，有助于調峰輔助服務的開展和市場的構建。

其次，地方法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件應及時跟進調峰輔助服務市場的建設，通過制定管理辦法、細則等規(guī)范性文件促進輔助服務合理有序開展，尤其是需要制定跨省跨區(qū)調峰輔助服務相關法律文件，以保障服務市場相關人員的合法權益，確保調峰輔助服務有法可依。[9]（P53-57）

最后，明確補償費用的來源。確定可再生能源電站及調峰電廠在調峰輔助補償費用方面的分攤辦法和比例;一定條件下對補償費用進行財政補貼，以降低火電機組的調峰輔助成本，避免高額輔助成本轉化為可再生能源電價，進而提高了可再生能源電力的生存能力。

（三）用電需求側的適應與修改

1.建立需求側電價響應機制

在需求側，通過鼓勵用戶使用低碳電力，對促進低碳電力調度和節(jié)能減排的發(fā)展具有重要意義。《電力法》中應當明確規(guī)定，通過需求側響應降低電力需求，達到節(jié)電目的。當具有間歇性特點的可再生能源并網(wǎng)時，需求側資源可以轉化為備用容量資源，提高可再生能源消納。[10]（P1079-1084）

2. 激勵、補貼低碳用電

《電力法》中應當完善激勵機制，通過經(jīng)濟手段激勵、補貼低碳用電，引導需求側的企業(yè)和公民在生產(chǎn)、生活中優(yōu)先選擇消納低碳電力，如在低碳電力制定售價時，應予以一定程度的財政補貼，降低低碳電力市場價格，吸引企業(yè)和公民優(yōu)先選擇購買和消納低碳電力，引導綠色消費。

四、結論

習近平總書記強調，要堅定不移貫徹新發(fā)展理念，堅持系統(tǒng)觀念，處理好發(fā)展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，以經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型為引領，以能源綠色低碳發(fā)展為關鍵，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式、空間格局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質量發(fā)展道路。

低碳電力立法是電力工業(yè)實現(xiàn)低碳發(fā)展必不可少的保障。低碳節(jié)能發(fā)展必將是未來漫長時間下全世界的經(jīng)濟發(fā)展模式，低碳電力調度不僅是如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要路徑，更是我國未來經(jīng)濟良性增長、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的重要保障。

低碳電力立法改革應充分體現(xiàn)低碳節(jié)能理念，同時應完善電力各個階段的管理運作。改革唯有系統(tǒng)設計、整體推進，才有可能取得實質性的突破。

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Legislative demand and improvement path

of low-carbon power dispatching mode —— against the background of promoting double carbon standardLIUYing

（Beking University Law school，Beijing 100871，China）

Abstract：：In the context of climate change control， China should accelerate the optimization and upgrading of industrial structure， take the road of green development， design and implement a more reasonable low-carbon energy-saving system， so as to reach the peak of carbon dioxide emission by 2030 and strive to achieve carbon neutralization by 2060. Because the traditional power management mode and the current regulations on power grid dispatching management can not meet the new low-carbon energy-saving concept and the demand of double carbon standard， the reform of low-carbon power legal system is imperative. This paper analyzes the deficiencies of the current power industry management and legal system under the low-carbon reform from three related aspects： power generation supply side， transmission and distribution side and power demand side， and puts forward relevant low-carbon management and legislative suggestions for the overall process and system of power industry operation.

Key words：low carbon power dispatching;regulations on power grid dispatching management;carbon peak and carbon neutralization

[責任編輯薄剛]

[作者簡介]劉穎，北京大學法學院博士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。