農(nóng)村征地拆遷中的利益沖突與公共利益界定

李丹

摘要：為了探究農(nóng)村征地拆遷工作中，公共利益界定的主要方法和征地拆遷補(bǔ)救措施，筆者首先闡述征地拆遷過程中利益沖突的主體和利益沖突原因，發(fā)現(xiàn)：訴訟程序不當(dāng)、安置補(bǔ)償機(jī)制不合理、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、公共利益范圍界定不清晰等問題，都會(huì)引發(fā)各方利益沖突。因此在今后工作中，有關(guān)部門應(yīng)該補(bǔ)充和完善法律，建立公共利益識(shí)別機(jī)制，對(duì)公共利益進(jìn)行重新的審視和界定，強(qiáng)化農(nóng)村居民參與權(quán)和知情權(quán)，理順拆遷和補(bǔ)償程序，最終保障社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵字：公共利益;利益沖突;征地拆遷;農(nóng)村;補(bǔ)救措施

在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施背景下，中心城區(qū)地域擴(kuò)展問題逐漸凸顯，“以城帶鄉(xiāng)”，“以中心帶動(dòng)地方”的發(fā)展模式必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村征地拆遷頻率與數(shù)量的逐年提升，所以利益沖突問題凸顯，由房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾問題逐漸顯露出來。因此，為了提升鄉(xiāng)村社會(huì)和諧與穩(wěn)定，相關(guān)部門應(yīng)該理順房屋拆遷關(guān)系，通過權(quán)利救濟(jì)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、訴訟規(guī)范等措施，做好公共利益的界定，保護(hù)農(nóng)村居民合法權(quán)益，避免不規(guī)則做法。

一、利益沖突的主體

從本質(zhì)上講，在農(nóng)村征地拆遷沖突中，多方主體存在利益沖突，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面[1]。1.農(nóng)民個(gè)人利益訴求與集體利益的沖突，《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定中，為了加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)化，確保農(nóng)民行使土地管理權(quán)利，相關(guān)部門已經(jīng)統(tǒng)籌優(yōu)化確權(quán)登記發(fā)證工作，給予農(nóng)民集體所有土地的法律保障，但是從現(xiàn)實(shí)層面來講，由于部分企業(yè)和集團(tuán)利益的出現(xiàn)，在現(xiàn)行征地制度管理下，部分農(nóng)民自身利益得不到有效維護(hù)，農(nóng)民的土地物權(quán)與企業(yè)發(fā)展利益相沖突。2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)開發(fā)權(quán)之間的沖突，該種沖突是農(nóng)民個(gè)人利益訴求與集體利益沖突的產(chǎn)物，尤其是房地產(chǎn)商，此類企業(yè)單位為了換取市場(chǎng)利益，大量“儲(chǔ)地”，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)權(quán)予以實(shí)現(xiàn)，但是在這一過程，此類行為是對(duì)農(nóng)民利益的變相剝奪，甚至是占有了農(nóng)民的優(yōu)先繼承權(quán)、收益權(quán)和獲得補(bǔ)償權(quán)，因此二者出現(xiàn)利益沖突。3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共利益的沖突，在征地管理工作中，相關(guān)地方政府部門起到了紐帶的作用，對(duì)“上”連接政府，對(duì)“下”連接農(nóng)民，在這一工作任務(wù)和要求下，協(xié)助雙方完成土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，但是各方為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，在土地使用權(quán)管理這一方面，必然會(huì)存在“角色”沖突，造成一定社會(huì)負(fù)面影響，征地內(nèi)部主體與外部主體都不愿意割舍自身利益，因此加大征地工作補(bǔ)償難度。

二、利益沖突原因

根據(jù)筆者多年農(nóng)村征地拆遷研究和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為出現(xiàn)利益沖突的根本原因在于當(dāng)前我國(guó)對(duì)于公共利益的界定較為模糊，征地制度管理、利益協(xié)調(diào)等方面仍然存在提升和完善空間，農(nóng)民仍然被視為弱勢(shì)群體，安置補(bǔ)償機(jī)制不合理，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補(bǔ)償范圍狹窄，農(nóng)民的權(quán)利得不到保障。在拆遷管理過程中，法律執(zhí)行程序、訴訟程序、操作性繼續(xù)提升，甚至是“公共利益”這一概念經(jīng)常被濫用，導(dǎo)致各個(gè)開發(fā)商擠占了農(nóng)村居民拆遷利潤(rùn)所得，賺取高額差價(jià)，加大房屋拆遷多方利益主體之間的矛盾。因此在今后工作中，相關(guān)部門應(yīng)該充分發(fā)揮拆遷補(bǔ)償監(jiān)督、拆遷標(biāo)準(zhǔn)審批、拆遷管理引導(dǎo)等工作機(jī)制，遵循相關(guān)法律要求，對(duì)公共利益進(jìn)行重新的審視和界定，強(qiáng)化農(nóng)村居民參與權(quán)和知情權(quán)，尤其對(duì)于“強(qiáng)制拆遷”這一問題，必須考慮被拆遷人的合理訴求，確保補(bǔ)償途徑正當(dāng)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

三、農(nóng)村征地拆遷問題的補(bǔ)救措施

（一）明確利益平衡主體，明晰相關(guān)部門工作角色

上文中筆者提出公共利益具有不確定性，這種不確定性直接導(dǎo)致農(nóng)村征地補(bǔ)償機(jī)制的異議，因此，筆者建議，在今后工作中應(yīng)該明確法律概念，將通序良俗與司法規(guī)定相結(jié)合，明晰二者范圍，落實(shí)征地拆遷公益性，規(guī)范相關(guān)部門和機(jī)關(guān)單位的行政行為，從而推動(dòng)用地征地制度改革和發(fā)展。其中應(yīng)該明確公共政策的制定者，依據(jù)公共利益需要，充分表達(dá)各方利益需求，根據(jù)既定政治秩序和法律準(zhǔn)則，將立法機(jī)關(guān)作為公共利益的制定者，通過立法、教育、監(jiān)督、體察等，行使立法權(quán)，對(duì)利益范圍進(jìn)行界定和解釋;其次將行政機(jī)關(guān)作為公共利益的行為主體，將其作為征地拆遷的主要執(zhí)行者，從廣大群眾角度思考問題，綜合考量各方利益，妥善解決征地拆遷矛盾;此外，將司法機(jī)關(guān)作為利益的裁量主體，在農(nóng)民利益受損時(shí)，司法機(jī)關(guān)作為公平正義的最后一道防線，依法對(duì)雙方爭(zhēng)辯問題進(jìn)行深入判斷，對(duì)公共利益行為準(zhǔn)則進(jìn)行司法補(bǔ)充;最后將個(gè)人作為公共利益的主要參與者，主要體現(xiàn)在農(nóng)民群體這一方面，應(yīng)該充分保障其參與權(quán)和知情權(quán)，確定公民公共利益訴求，明晰各級(jí)單位在征地拆遷中所扮演的角色，做好自我監(jiān)督和外部監(jiān)督，避免拆遷過程中引發(fā)不當(dāng)行為。

（二）補(bǔ)充和完善相關(guān)法律，建立公共利益識(shí)別機(jī)制

征地拆遷從本質(zhì)上講是一種國(guó)有化措施，因此為了避免相關(guān)單位權(quán)利濫用，必須以公共利益為根本工作目的，確保農(nóng)民自身利益不受損害，對(duì)征地拆遷行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，依據(jù)被拆遷人的居住條件，依法予以補(bǔ)償和安置。從這一層面來講，相關(guān)部門必須補(bǔ)充和完善補(bǔ)償機(jī)制和征地法律，避免其他利益主體對(duì)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行剝奪，通過《物權(quán)法》和《土地管理法》對(duì)補(bǔ)償金額、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行限定，針對(duì)具體的拆遷和安置問題，達(dá)到專項(xiàng)執(zhí)法、專整專治，建立公正公開的利益識(shí)別機(jī)制，避免開發(fā)商賺取高額差價(jià)，假借公共利益之名，對(duì)被拆遷人的利益進(jìn)行侵犯。同級(jí)人大和常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)政府拆遷過程和步驟進(jìn)行識(shí)別和規(guī)定，并且由相關(guān)利益主體（農(nóng)民）表決[2]。通過該種方式對(duì)具體拆遷行為進(jìn)行制定，逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，賦予農(nóng)民更加充分的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，根據(jù)《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，合理將物權(quán)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收入，使得流轉(zhuǎn)權(quán)力始終保持在農(nóng)戶手中，防止其他主體強(qiáng)迫農(nóng)民做出流轉(zhuǎn)決定，從而保障其自身權(quán)益，將被拆遷農(nóng)民作為市場(chǎng)主體，進(jìn)一步摸索出土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化配置道路，從而平衡好各方利益需求，構(gòu)建開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的環(huán)境，確保社會(huì)穩(wěn)定。

（三）理順拆遷和補(bǔ)償程序，明確分配比例

在農(nóng)村征地拆遷管理過程中，要想確保公共利益范圍的合理界定，還應(yīng)該規(guī)范征地拆遷程序，遵循法律程序，避免不規(guī)范拆遷行為[3]。在立法程序方面，應(yīng)該由當(dāng)?shù)爻?wù)委員會(huì)和人代會(huì)對(duì)農(nóng)村征地拆遷問題進(jìn)行公共利益確定、具體拆遷問題說明，確保公共利益類型規(guī)范化，對(duì)違法行為進(jìn)行追責(zé);立法機(jī)關(guān)應(yīng)該做出年度專項(xiàng)報(bào)告，避免征地拆遷泛濫問題;在行政程序方面，各級(jí)單位應(yīng)該廣納各方利益主體建議，圍繞公共利益需求，完善聽證程序，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，做好公共利益建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)審批和審計(jì)，及時(shí)督察征地拆遷事宜，避免農(nóng)民群體合法權(quán)益被侵害的事件發(fā)生;在司法程序方面，保障公民權(quán)利，司法單位通過強(qiáng)制性措施，將公權(quán)力和私權(quán)力進(jìn)行有效連接，避免公共利益受損。通過以上行為，解決多方博弈利益爭(zhēng)奪問題，妥善處理征地拆遷中的社會(huì)沖突現(xiàn)象，從而使得農(nóng)村征地拆遷走向法制化道路。

結(jié)束語：綜上所述，在農(nóng)村征地拆遷沖突中，多方主體存在利益沖突，因此要想妥善解決征地拆遷矛盾，相關(guān)單位必須明確利益平衡主體，確保公共利益范圍的合理界定，規(guī)范征地拆遷程序，遵循法律程序，避免不規(guī)范拆遷行為發(fā)生，賦予農(nóng)民更加充分的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和參與權(quán)，有效解決多方博弈利益爭(zhēng)奪問題。

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