試論行政訴訟的舉證責任

趙倩

摘要：行政訴訟是我國法制建設中不可或缺的重要訴訟制度之一。隨著法治社會的建設，我國行政訴訟法律制度日趨完善，在惠及人民權利方面取得了很大進展。在各種具體行政行為的變更中也有配套的相關法律法規，總體上取得了較好的完善效果，但舉證責任在制度中的分配一直難以界定。如何規范行政訴訟中的舉證責任分配，是完善行政訴訟制度的首要任務之一。完善行政訴訟證明責任制度不僅是訴訟制度的進步，也是法制建設的關鍵。本文對我國現行行政訴訟舉證責任制度進行了探討，并提出了一些建議，希望能為解決這一問題提供一些參考，為完善我國行政訴訟制度做出貢獻。

關鍵詞：行政訴訟?舉證責任?責任分配制度

引言

近年來，我國一些行政訴訟案件的舉證責任制度仍存在漏洞，導致行政相對人失敗，在一定程度上影響了行政相對人參與監督公共權力行使的積極性。因此，為了保護行政相對人的合法權益，維護我國法律制度的公平性，彌補行政訴訟制度的缺陷，完善和明確行政訴訟中的舉證責任分配迫在眉睫。這是行政訴訟中最重要的核心問題之一，也是行政訴訟中控制、限制和歸責的基本概念。特別是在我國行政執法部門眾多、權力交錯的情況下，為行政相對人提供明確有效的法律保護，行使監督權，保障行政相對人的執行，也是行政訴訟的必然要求。

一、我國現行行政訴訟舉證責任的分配制度

（一） 一般舉證責任

我國《行政訴訟法》第34條規定：“被告對具體行政行為承擔舉證責任，并提供具體行政行為所依據的證據和規范性文件”。行政訴訟中被告人舉證責任的范圍劃分。與民事訴訟中“誰主張、誰提供證據”的基本原則不同，在行政訴訟中，基于行政主體作出行政行為時“先取證后裁決”的原則，行政主體必須具有合法性。因此，行政訴訟中的一般舉證責任似乎不同于民事訴訟中的一般舉證責任，但實際上它們是內在的。

（二）現行行政訴訟舉證責任分配的例外情形

（1）證明其訴訟符合法律規定的條件，但被告認為原告的訴訟已超過起訴期限的除外。現行《行政訴訟法》規定，相對人應當遵守一定的法律條件，如主體、法定期限、復議前等。

（2）原告在提起行政訴訟時，需要證明其已提出申請的事實。行政主體被動履行義務或者不審查、處理對方當事人的法律申請，無故拒不受理，或者受理后遲延作出對方行政行為的，原告應當向法院提交證據，證明原告在起訴行政主體前已向被告提出申請。然而，并非所有行政不作為都要求原告承擔舉證責任。就行政行為而言，分為申請行政行為和權限行政行為。前者要求原告承擔證明其申請的舉證責任，后者則不要求，因為其行為的實施是行政主體依法積極進行的。此時，舉證責任不能歸于原告。

（3）行政賠償訴訟，原告應當提供證據，證明因違反被起訴的行政行為而遭受損失的事實。作為一種特殊的行政訴訟，訴訟糾紛不是行政行為是否合法，而是確定原告是否因被告的行為而遭受損失，或者因被告的行為而遭受損失的大小和范圍。在行政賠償訴訟中，原告應當就原告主張的損失提供證據，證明行政行為造成的損害，損害事實是否與行政行為有因果關系，行政行為是否具有合法性，損害程度以及是否在法定起訴期內。

（三）目前舉證責任分配存在不足的地方

隨著社會環境的不斷變化，現行制度是在復雜的社會環境中發展起來的，特別是在行政法的訴訟部分，這在很大程度上導致了我國行政訴訟舉證責任制度在實踐操作中的極大局限性。在舉證責任分配制度中，行政訴訟法始終遵循“被告一般提供證據，原告在特殊情況下提供證據”的規定，但面對不斷變化的執法環境，這一規定是不夠的。關于行政不作為，若干解釋規定，原告應當證明因行政主體的不作為提起訴訟的事實。

二、對我國行政訴訟舉證責任在實踐活動中的建議

（一）在實踐中完善相關法律明晰雙方責任的界定

我國每年被裁定不予受理或不予受理的行政訴訟案件數量相當大，也表現出濫用訴訟的現象。法院在受理案件前的審查非常重要。規范起訴條件，改善原告起訴前的自查條件，合理分配舉證責任，是有效減少訴訟濫用的有效途徑之一。完善現行行政訴訟時效制度的核心理念是保證案件的及時審理，在合理期限內完成當事人的訴訟請求，提高司法效率。只有合理的時效制度才能更有效地規范行政主體的權力行使，保證訴訟制度的效率，保護對方當事人的合法權益，維護雙方當事人的公平。雖然保證書中提到的被告遲延的原因意味著司法機關擁有自由裁量權，但這并不意味著司法機關可以濫用遲延的自由裁量權。我們還需要相關法律完善這里的規定，設定自由裁量權的范圍，規范所謂的正當理由。

（二）完善責任分配方式，確保原告能夠在能力范圍內舉證

訴訟雙方的責任不能簡單地局限于被告承擔舉證責任的規則。面對日益增多的行政執法類型，如行政賠償、行政指導等，當事人之間的責任界定將出現分歧，被告人將不再承擔舉證責任。這一規則涵蓋一切，舉證責任的范圍應根據不同的行政行為而靈活。我們可以借鑒國外相關法律和國外行政訴訟案件，結合我國國情，完善中原地區不同類型被告人的舉證責任。目前，法院對證據收集的規定不是很全面，司法解釋也不明確，特別是在行政不作為訴訟案件中。因此，在舉證責任分配制度中，應完善規范性法律文件，使其具體適用于不同的行政行為。

（三）公權力的行使適當加大透明化，便于人民監督以及行權

陽光是最好的防腐劑。行政主體在行使公共權力時，應當適當公開程序，讓相對人參與具體行政行為的監督活動，強調行政行為的公平、公開和公正。行政主體作出或者準備作出行政行為時，應當通知受該行為影響的另一方當事人，以確保發送給另一方當事人的通知也便于另一方當事人為以后的訴訟保留證據。提高權力行使的透明度，不僅要求行政主體，而且要求法院在根據當事人的申請或權限為當事人收集證據時，公開收集程序，以便對方或第三方能夠監督其證據收集程序的合法性。實施程序的公開也有利于相對人保留行政主體的不作為證據。透明、公開的程序拓寬了原告收集證據的途徑，在一定程度上提高了原告作為弱勢當事人提供證據的能力，完善了現行的聽證程序。這也是原告自行收集證據的一種方式。

結語

行政訴訟的出現，無疑是我國訴訟制度的一大進步，開辟了"民告官"之路，保護了行政管理體制中相對人的合法權益，，使行政相對人能夠在國家權力面前尋求救濟，為處于弱勢地位的相對人提供救濟。然而，現有的證據規則，如行政訴訟中的證明責任制度，并不完善，證明責任的界定缺乏統一的理論支撐。目前，我國行政訴訟責任制正在不斷完善和快速發展。從發展方向來看，也符合建立行政訴訟制度的初衷，即控制和制約權力，從而在國家公權力面前為對方當事人提供強有力的保護程序。與民事和刑事訴訟中較為成熟的證明責任制度相比，完善行政訴訟中的證明責任分配制度仍然是一項繁重的任務。在今后的探索過程中，要把日益復雜的社會現象與舉證責任分配制度結合起來，保持與時俱進的思想，，并期望行政訴訟中的舉證責任制度達到一個新的高度，更好地成為行政相對人合法權益的監護人屏障。

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