我國無居民海島管理現狀、問題及建議

高奕康,劉旭,林河山,徐金燕,鄧云成

(自然資源部海島研究中心 平潭 350400)

2018年,中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,并組建了自然資源部。同年,自然資源部設立了海域海島管理司,負責全國海域海島保護利用政策與技術規范的擬定、開發利用活動的監督管理、監視監測與評估等工作。目前,我國沿海11個省(自治區、直轄市)的機構改革工作已基本完成,機構改革方案與中央保持總體步調一致,海島保護利用管理相關職責劃入新組建的自然資源廳(局)或海洋局,行使轄區內海島開發利用和保護監督管理,以及海島國土空間用途轉用等工作。為適應機構改革后的新情況新形勢,加快構建生態文明體系,全面提升我國海島管理水平,亟須梳理分析我國無居民海島管理的現狀與問題。

1 現狀與問題

1.1 歷史遺留用島問題亟須處置

我國無居民海島歷史遺留用島問題復雜,存在行政審批職能交叉重疊、未批先用、違法審批、自然資源所有者不清、違法行為的理論界定和司法認定難等問題,這是新形勢下海島管理亟須解決的首要問題。

1.1.1 原有行政審批職能交叉重疊

長期以來,由于頂層設計不完善、分類體系不科學、管理體制不順暢、制度不健全、監管不到位、產權責任不清晰等原因[1],我國無居民海島的管理存在交叉重疊、多頭管理等問題。已取得相關審批手續的無居民海島主要依據《中華人民共和國海島保護法》(以下簡稱《海島法》)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國森林法》等法律法規或者行政審批等進行審批,涉及了國土、海洋、林業、能源、交通、海事、發改委等部門,存在行政審批職能交叉重疊、超越權限審批、甚至違法審批的情況。機構改革后,縱向職能的規范和理順使得行政審批職能交叉重疊現象明顯減少。為妥善解決無居民海島歷史遺留問題,自然資源部開展了無居民海島開發利用現狀填報工作,基本摸清了我國無居民海島的行政審批、開發利用等信息,這對解決行政審批職能交叉重疊的歷史問題具有重要意義。但歷史積累的行政交叉問題極其復雜、涉及部門較多,歷史遺留問題的處置方案仍在研究。

1.1.2 自然資源所有者不清

《海島法》《中華人民共和國民法典》等法律法規對無居民海島的所有權主體作出了明確規定,“無居民海島屬于國家所有,國務院代表國家行使無居民海島所有權”。但由于歷史原因,我國無居民海島上有集體土地所有權、集體林地所有權等集體所有權利,甚至存在“一地多證”、多個所有權主體的現象,全民所有與集體所有之間的邊界不清。在《海島法》實施后,仍有地方政府違法頒發了集體土地所有權證或者集體林地所有權證,與現行法律相抵觸,致使國有自然資源資產瀕臨流失。機構改革后,為貫徹落實黨中央、國務院關于生態文明建設決策部署,解決自然資源所有者不清及保護責任不明確的問題,我國開始全面推進自然資源統一確權登記工作。目前,無居民海島自然資源確權登記工作仍處于試點階段,所有權主體的界定方案正在研究。

1.2 精細化分類管理體系不健全

以分類為基礎的綜合管理能夠促進自然資源的規劃與開發利用[2],是體制改革的基本方向。自然資源資產管理是多維的,很難單一以種類、區域、規模、項目等標準劃分[3],我國現行的無居民海島分類管理體系存在精細化不夠、系統性不足等問題。在實際管理工作中,通常將無居民海島與海洋主體功能區規劃、海洋功能區劃、海洋生態紅線、海島保護規劃等進行疊加分析,并按照對應的空間管控措施進行分類管理,形成了以生態系統狀況、社會經濟效益、海島面積、物質類型、離岸距離、開發利用情況等指標的綜合性、多層次的分類管理體系。海島具有四面環海水、封閉生態系統的特點,海島的穩定性較差、生物多樣性指數小,自然災害發生頻繁,在生態和經濟上持續發展的選擇范圍有限,所承受的負荷能力小。我國無居民海島類型多樣,海島周邊區域的情況較為復雜,不能只按照單一的土地屬性進行管理,應考慮海島的特殊屬性。根據島嶼生態地理學的理論,海島生物多樣性隨海島面積的增加而增加,為了保護生物多樣性應首先考慮選擇具有最豐富物種的地方作為保護地[4]。我國有數千個面積小于500m2的海島,其生態服務價值較差,但實際管理過程中這些海島的管控要求與其他海島并無明顯區別,我國無居民海島分類管理體系需進一步精細化。

1.3 海島管理制度體系有待完善

為了加強無居民海島管理,保護無居民海島生態環境,2003年國家海洋局、民政部、總參謀部聯合發布了《無居民海島保護與利用管理規定》,這是我國第一部關于無居民海島管理的制度,標志著中國無居民海島管理已逐步納入法制化軌道;2010 年《中華人民共和國海島保護法》正式實施,這是我國首次以立法的形式對海島進行保護與管理,這對進一步加強無居民海島保護與管理,規范海島的開發利用秩序具有重要的意義。黨的十八大提出“大力推進生態文明建設”戰略決策以來,對我國海島管理有了新的要求,我國發布了《關于調整海域無居民海島使用金征收標準》等一系列海島保護和管理配套制度,我國海島管理制度體系進一步完善,與新形勢下的海島管理需求仍有一定的差距。目前,我國自然資源法律還存在“缺”“散”“舊”“軟”等突出問題[5]。在自然資源基本法的理論研究已經成熟和自然資源單行立法漸成體系的背景下,自然資源基本法的立法不僅非常必要,而且切實可行[6]。

1.4 信息化建設對海島管理的支撐性不足

1.4.1 數據更新機制不完善

現勢性是數據的生命力的根本,數據的質量、數量和更新時效已成為衡量一個國家自然資源管理工作水準的基礎標準之一。20 世紀以來,我國通過全國海島資源綜合調查、近海海洋綜合調查與評價專項(“908”專項)、海島航空監視監測工作、無居民海島開發利用現狀填報、海域海島地名普查等工作,積累了海量的基礎數據,為我國海島管理提供了較為有力的支撐。機構改革以來,隨著自然資源統一管理制度的建立與實施,對海島信息化工作提出了更高的要求和更多的需求,我國建立了自然資源統計調查制度,形成了由地方自然資源主管部門填報海島數據的常態化運行機制。但現有海島基礎數據更新機制尚不完善、組織體系還不健全,在一定程度上制約著我國海島的管理、決策和科學研究等工作。例如,2010年按照《國務院辦公廳關于開展第二次全國地名普查試點的通知》要求,我國啟動并完成了全國海域海島地名普查工作,該名錄是我國海島管理的重要依據。在實際海島管理工作中,發現海島名錄存在遺漏、低潮高地在海島名錄中、原有海島信息錯誤、行政區劃信息老舊的情況。例如,烏礁仔,僅在低潮時露出水面,嚴格意義上應為低潮高地;福清浮嶼、浮嶼仔在20 世紀就已連成一個海島,但在公布的海島名錄中仍為獨立的兩個海島;個別海島因人為活動或自然原因喪失了“四面環海水”的自然屬性,海島名錄亟須更新。2018年以來,自然資源部組織沿海省(自治區、直轄市)開展無居民海島開發利用現狀填報工作,首次查清了全國無居民海島的開發利用、審批情況和自然屬性等信息,對處理歷史遺留用島的處置具有重要的意義,但數據動態更新機制尚未建立。

1.4.2 信息化水平不高

在自然資源管理和決策過程中,應確保自然資源最佳可得信息、科學知識和管理實踐等融入自然資源管理和決策的全流程[7]。智慧海洋是海洋信息化的深度發展,是信息與物理融合的海洋智能化技術革命4.0[8]。我國海島信息化建設水平仍處于數字海洋階段,尚未達到智慧海洋的階段。在以往的海島管理工作中,我國積累了海量的海島數據,部分業務單位基于自身的業務需求建設了海島信息管理系統,這些系統主要以數據管理、數據展示和簡單查詢為主,對海島管理決策的支撐不足。部分系統建設時間較早,系統在性能上已經落后,采用的技術已經過時,難以通過修改和演化來滿足新的業務需求。從橫向上來看,現階段海島與土地、地質、礦產、地質環境與地質災害、不動產登記等領域的數據資源的橫向整合程度還較低,基礎數據離散、孤島現象明顯。從縱向上來看,我國尚未建立國家、省、市、縣四級協同聯動的海島管理信息平臺,對海島數據的深度挖掘應用不夠。此外,我國面向社會公眾和企事業單位的海島信息化服務還不夠充分,基于互聯網的社會化服務能力需要大幅提升。

2 建議

2.1 尊重歷史事實,分類處置歷史遺留問題

基于第三次全國國土調查、無居民海島開發利用現狀填報、全國圍填海現狀調查等成果,結合正在開展的無居民海島自然資源確權登記工作,對我國無居民海島的開發利用現狀問題進行分析,對原有行政審批職能交叉重疊、未批先用、違法行為概念的界定和司法認定難等歷史用島問題進行科學評估,明確歷史遺留問題處置的責任主體。在充分尊重歷史和事實的基礎上,本著科學、務實的態度,依法依規,按照無居民海島用島性質、開發利用項目的主導功能定位、用島方式、法前法后用島情況、用島手續等關鍵指標,通過分類處置方式,對歷史遺留用島問題進行分層分類,并開展無居民海島歷史遺留用島處置意見編制與試點工作。

2.2 優化精細化分類管理體系,強化數據資源支撐

在國土空間規劃的基礎上,結合島嶼生態地理學的理論,根據各類海島的功能定位,科學分類,建立生態服務價值、經濟價值、社會效益等綜合指標,完善無居民海島精細化分類管理體系,出臺分類管理辦法與規范,實行無居民海島差別化管控。基于海島調查監測體系,結合歷史遺留問題處理工作,適時開展無居民海島基礎調查、專項調查。加快推進無居民海島自然資源資產確權登記,以及無居民海島岸線修測等工作。開展無居民海島地籍建檔,獲取海島各類自然資源資產的種類、面積、權屬性質、界址范圍等精確數據資源。組織修訂無居民海島名錄,提升海島數據資源的業務支撐能力。

2.3 完善海島管理制度體系,創新自然資源使用制度

自然資源管理制度改革必須堅持生態文明體制改革的基本理念,用理念指導改革行動[9],基礎制度要在實踐中逐步完善[10]。在自然資源管理制度體系的大框架下,結合我國海島管理的新形勢,重點從自然資源產權保護與監督管理制度、自然資源用途管制與空間規劃制度、自然資源嚴格保護與集約利用制度、自然資源有償使用制度和自然資源生態修復與補償制度等5個方面,對海島管理制度體系進行完善。推進海島相關法律法規和制度建設,加大法律法規立改廢釋工作力度,開展《海島法》等法律法規的修訂與修正。落實《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》,開展海島生態風險評估工作,明確海島自然資源利用方式,規范利用行為,全面實行海島自然資源有償使用制度。

2.4 建立海島數據“一張圖”,構建海島數據更新體系

根據《自然資源部信息化建設總體方案》的要求,結合“一張網”“一張圖”和國土空間基礎信息平臺的建設,基于統一的標準規范,匯聚海洋、土地、地質、礦產、測繪地理信息等各類自然資源和國土空間數據,通過業務數據的抽取整合,促進自然資源信息化整合成果共享,建設海島數據“一張圖”。綜合分析我國海島管理的業務需求,利用大數據處理方式提煉形成數據分析模型,通過多維度、多角度的直觀可視化分析,提高海島信息服務深度,為我國無居民海島提供監管決策應用支撐。建立自上而下和自下而上相結合的數據更新工作機制,建立國家、省、市、縣四級協同聯動的數據資源目錄和數據更新維護機制,探索“數據驅動”與“知識驅動”相結合的數據更新技術。

3 結語

在新時代背景下,黨中央對我國無居民海島的管理提出了更高的要求,對我國無居民海島管理的現狀和問題進行分析,對提升我國無居民海島管理水平,構建國土空間開發保護新格局,實施海洋強國戰略具有重要的意義。