以法治力量保障燃氣市場供給安全

華東政法大學 姚曉光

進入新世紀以來，城市燃氣行業牢牢把握城市化建設、公用事業特許經營制度實施、油氣市場體制改革、環境污染治理等一系列重大改革紅利和發展機遇，實現了前所未有的跨越式發展。根據《2019年城鄉建設統計年鑒》，從2000年到2019年，全國城市燃氣供氣總量提高約 6倍，燃氣普及率由45.4%上升到97.3%，天然氣占比由2000年的28.3%上升到91.6%。然而，近年來天然氣供應短缺造成的“氣荒”問題也一再成為輿論關注的焦點、燃氣公司的難點、廣大用戶的痛點。可以說，保障燃氣供給，特別是城市天然氣的供給，已成為迫切需要解決的問題。

1 保障燃氣供給安全的意義

當前我國新一輪能源革命方興未艾，城市高質量發展如火如荼，將為城市燃氣未來發展打開巨大空間，也對城市燃氣安全供給提出了更大挑戰。未來城市燃氣地位更加重要，安全供給任務也將更為艱巨。

1.1 城市燃氣在能源革命中大有作為

天然氣是高能、低碳的化石能源，也是儲量豐富、價格適中的清潔能源。因此，國家提出把天然氣培育成為我國現代清潔能源體系的主體能源。若天然氣是能源革命追求的主體能源，天然氣就必須成為城市主體能源。但現實中城市天然氣與主體能源定位仍有差距，以燃氣行業較為發達的上海為例，2019年天然氣占消費量比重僅為11%，遠低于發達國家平均水平。城市燃氣是天然氣消費的主要場景，若要推動天然氣成為城市主體能源，必須進一步提升城市燃氣消費規模。為此，業內提出除了繼續推進城市化外，還要發揮天然氣的清潔優勢和能源系統的集成作用，加速發展用能側的冷熱電蒸汽等綜合性能源服務業務，不斷拓展以天然氣為主的燃氣利用場景。做到這一點的前提是保證城市燃氣供給安全。

1.2 城市燃氣是城市高質量發展的重要保障

城市根本特征在于集聚分工，能源供給不足無法滿足能源集中消費需求，無法支持集聚分工。但能源集中消費易造成環境污染，產生“驅離效應”，導致集聚分工無法深化。城市實現“以畝產論英雄、以效益論英雄、以能耗論英雄、以環境論英雄”的高質量發展，更加需要充足且清潔的能源供給。此外，現代城市“巨系統”運行穩定，要求能源供應必須具備高度的穩定性和精確的響應性。因此，影響城市高質量發展的能源問題，不是總量“夠不夠”，而是質量“好不好”。現實的矛盾在于儲量豐富的煤炭會產生環境污染問題，清潔的可再生能源存在穩定性和經濟性的劣勢，有效支撐城市發展的能源重任很大程度上需要天然氣去承擔。因此，保障城市燃氣安全供給，有效替代和彌補散煤利用，促進城市燃氣與可再生能源融合發展，打造智慧型能源供給體系，是建設智慧型城市、實現城市能源革命和生態環境治理的主要途徑之一，成為持續推動城市高質量發展的有力能源保障[1]。

2 以法治化推進市場化方式解決燃氣安全供給問題

城市燃氣的安全供給是一個特別復雜的系統，包括天然氣市場上中下游三個環節，涉及各方利益主體和政府監管部門，各類矛盾和問題紛繁復雜、犬牙交錯。以法治化推動市場化是系統性解決燃氣安全供給問題的題眼和主線。

2.1 燃氣行業效率高低是燃氣供給安全的本質

行業效率低下的根本原因在于市場化轉型滯后所導致的市場機制不健全，集中表現為市場競爭不足、市場主體缺乏提升效率的有效激勵。激勵本質上是激發決策者選擇某一方案，以增加利潤或減少成本。激勵的影響因素眾多，其中最重要的因素是價格。從儲備調峰等基礎設施建設不足、運營不力，到落實應急保供責任意愿不強，再到交叉補貼問題，一定程度上均與違背市場機制的價格管制造成的激勵不足有關。在現有技術約束下，通過市場化轉型提升能源效率，是保證能源供給、降低對外依賴、保障能源安全的關鍵環節。因此，應加快建設統一開放、競爭有序、體系完整、運維智慧的現代化燃氣市場體系，以保障該市場在資源配置中的決定性作用。另外市場經濟是制度經濟，經濟轉型的路徑依賴于制度轉型。法律制度作為社會變遷的工具，不僅是社會現實的反映，更是達成社會現實的有力手段[2]。簡而言之，燃氣行業由“行政主導”轉向“市場決定”，行業運行根本邏輯發生改變，監管部門和市場機構的“應然”權利義務產生深刻變化，必然要求相應法律制度變革，進而發揮法律制度對市場化改革的引領和保障作用。

2.2 英國以法治化推動城市燃氣行業市場化的實踐

英國是城市燃氣發展歷史最悠久的國家，其發展史提供了以法治化推進市場化的生動樣本。早在1830年就開始鼓勵燃氣公司競爭，但供應商服務較差且煤氣質量也難以保證，因此英國政府于 1847年通過《煤氣廠條款法案》，對敷設管道、煤氣供應、浪費或濫用煤氣、管道破壞等方面做了規定，為實現燃氣市場有序競爭、保障燃氣供給安全發揮重要作用。二戰后，英國經濟處于恢復時期，能源價格大幅上升，為穩定燃氣價格和確保供應安全，1948年出臺了《燃氣法案》，將1046家私有和市屬煤氣公司收歸國有，成立燃氣理事會；為獲得穩定氣源，1964年出臺了《大陸架法案》，鼓勵北海油氣田的勘探開發；為加快天然氣在全國的普及，1972年頒布了《天然氣法案》，將燃氣理事會改建為英國燃氣公司，負責全國天然氣中下游領域的運輸和配售業務，推動大規模的基礎設施建設，但國有壟斷的經營成本和價格過高制約城市燃氣行業進一步發展。因此，進入20世紀80年代后，國家重新進行行業市場化改革，分別在1986年和1995年出臺了兩版《天然氣法案》，推進英國燃氣公司私有化改造，引入更多市場主體，完成長輸、配氣、儲存和供氣業務分離，實行管網準入機制，由大到小逐步實現所有用戶自主選擇供應商，燃氣供給保障能力得到極大提升[3]。

英國實踐的成功經驗可以被總結為：堅持問題導向、立法先行、實踐反饋、迭代升級，最終實現由政府控制和壟斷經營向市場競爭成功過渡、行業高速有序發展、燃氣供給安全保障有力。回顧這一歷史過程，至少能得出三點啟示：一是燃氣市場構建具有長期性，不是一蹴而就的，法律制度和市場本身都經歷漫長演化的過程；二是燃氣市場構建具有辯證性，市場總是強調自由而充分的競爭，但有效競爭環境必須依靠以暴力專制為后盾的法律及監管機關進行創建和維護；三是燃氣市場構建具有階段性，燃氣市場發展大體可以分為起步期、成長期、成型期、成熟期，雖然持續推進市場化是一以貫之的主線，但不同時期影響市場發展壯大的主要問題不同，相應具體法律政策目標不同。

3 方向性建議

市場和法律總是在一個真實的社會場域中演進變遷，具有極強的實踐性和復雜性。以法治化推動市場化，提升燃氣行業供給能力，當然要堅持以科學的理論作為指導，充分借鑒先行國家的發展經驗，但不能躲在象牙塔里“閉門造法”或 “言必稱希臘”。要扎根我國燃氣市場法律的現實基礎，清晰認識當前燃氣市場法律的重點所在，把握好法律建設節奏和法律之間的協同，不求畢其功于一役，穩步推進市場化改革，切實保障燃氣供給安全。

3.1 把握當前燃氣行業法律建設現狀

現實中，與城市燃氣安全供給有關的法律制度非常繁雜，直接與燃氣行業相關的法律制度包括《礦產資源法》《石油天然氣管道保護法》《城鎮燃氣管理條例》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》以及各省市燃氣管理條例；間接相關的法律制度包括《憲法》《民法典》《反壟斷法》《禁止濫用市場支配地位暫行規定》等眾多法律法規規章。但上述法律制度基本是在能源行業“三重轉型”過程中“自發進化”產生的，并沒有經過理性的深刻錘煉、系統的頂層設計，因而看似豐富全面，實則千頭萬緒、異常繁雜，保障燃氣安全供給效果并不理想。2017年和2018年分別出臺的《中共中央國務院關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》和《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》，較為系統地指明了燃氣行業改革發展和法律制度建設的方向，但這兩個文件的重心在于上游、中游，對與城市燃氣直接相關的下游安排較少。

3.2 抓準燃氣行業不同環節市場化法律規范構建的重點

（1）上游環節應以礦業權為重點。要修訂脫胎于計劃經濟、行政管理色彩濃厚的《礦產資源法》，打破天然氣勘探開發政策性壁壘，建立資源勘探開發信息平臺，完善勘查氣田區塊退出機制，促進區塊市場化流轉，鼓勵更多市場主體進入，減少“圈而不勘、勘而不采”的情況，加快增儲上產，從上游源頭解決國內天然氣供給不足、外部依存度過高的問題。2020年自然資源部印發了《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》，應做好該意見的貫徹實施工作，為礦法修改奠定實踐基礎。

（2）中游環節應以天然氣基礎設施建設運營權和公平準入權為重點。與之相關的現行制度主要為《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》（2014年）和《油氣管網設施公平開放監管辦法》（2019年）。要在總結這兩部規章實踐經驗基礎上，制定整合兩部辦法核心要義的行政法規，提升法律層級效力，更加有力地解決基礎設施建設滯后、新增氣源“有氣無處出”、儲氣能力不足等影響燃氣供給安全的問題。

（3）下游環節應以特許經營權和價格機制為重點。應修訂現行《城鎮燃氣管理條例》和《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》，完善特許經營制度，將特許經營范圍限定在配氣和調峰儲氣等環節，解決管輸、點供和直供的矛盾爭議。建立配氣開放監管機制和自由選擇引導機制，促使更多供氣商進入下游市場。在燃氣供應充足、總體價格下行的情況下，完善燃氣價格定價制度，逐步實現燃氣非居民用戶和居民用戶價格并軌，穩妥解決價格交叉補貼對燃氣供應的負面影響。

3.3 注重行業法律制度建設的階段性和關聯性

燃氣市場發展具有階段性，市場化改革有其內在的規律和節奏，相應法律建設也要有輕重緩急之分。從我國燃氣市場發展態勢看，當下第一步是加快中游市場化法律制度建設，推動中游基礎設施建設和公平準入；第二步是推動上游市場化法律建設，推動天然氣礦業權市場化出讓流轉，鼓勵各類資本參與國內外天然氣資源勘探開發，建立多元化多主體氣源結構；第三步是推動下游市場化法律建設，打破配銷一體化的城市燃氣經營模式，理順燃氣價格傳導機制，妥善處理已簽訂的特許經營協議，逐步實現配銷分離、零售客戶自由選擇供氣商。同時，要注意法律制度建設的關聯性，在推進燃氣市場化法律建設時，要充分考慮與《民法典》、《反壟斷法》和《禁止濫用市場支配地位暫行規定》等相關性法律法規規章銜接，及時修訂與燃氣市場法律配套的大量的政策性文件的“廢改立”，從而發揮出法律制度整體績效。

4 結語

以法治化推動市場化，保障燃氣供給安全的工作涉及眾多政府部門和市場主體，遠超一般法律制度約束的范疇。如油氣礦權問題牽涉到國家資源所有權的保障，應急調峰需要各方面協同協作，都是具有高度政治性的話題。為完成中國城市燃氣市場化法律制度的變革，需要經濟領域和政治領域同時發力，尤其是政治領域發揮作用，統攬全局、協調各方、把握重點、穩妥推進，才能打碎原有各種利益的羈絆，構建理想的競爭性燃氣市場，實現燃氣安全供給的合作博弈解。總而言之，以法治化推動市場化，保障燃氣供給安全，不但需要法律人努力，而且更需要政治家智慧。