政府協商：制度基礎、功能指向與挑戰應對

陳家剛

（中國人民大學 馬克思主義學院，北京 100872）

在當代中國的政治生活中，協商民主已經與人民民主、黨內民主、選舉民主、基層民主等多樣化的民主表達共同構成了人們關于民主的認知和實踐活動的結構化圖景。同時，隨著經濟增長、社會分化、制度環境的變化，協商民主也愈益具有更加顯著的理論價值和實踐前景。“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。”[1]在協商民主的宏觀敘事架構中，又分別有政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商等具體的形式。不同的協商形式分別以特定的協商組織者為主體，圍繞法定邊界內的重要議題實施不同的協商活動。在上述各種協商形式中，政府協商尤其具有重要的討論價值。其一，政府是受托管理政治活動的行為者，承擔著決策、管理、服務并及時回應委托者需求的職責。其二，政府活動與民眾密切相關，直接影響著民眾的利益與生活。其三，政府間關系需要實現有效的協同與配合。因此，在合理界定政府協商內涵的基礎上，清晰界定政府協商的邊界、啟動的條件、功能目標、操作方式、面臨的挑戰及其應對，對于整體推進協商民主制度建設具有重要的價值。

一、何為政府協商？

（一）政府協商的內涵

2012年黨的十八大提出“健全社會主義協商民主制度”的命題，構想了“國家政權機關、政協組織、黨派團體”三種協商民主“重要渠道”，以及“基層民主協商”的協商形式。顯然，這里重要渠道所指的“國家政權機關”就包括立法、行政和司法機關。2013年中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》圍繞協商民主問題的設想是要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，為此，在十八大提出的若干渠道基礎上，增加了“基層組織、社會組織”的協商渠道，更為重要的是，提出了“立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”五種協商民主形式，“行政協商”是一種重要的協商民主形式。2014年中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次明確了“推進協商民主廣泛多層制度化發展，構建程序合理、環節完整的協商民主體系”的協商民主制度建設目標，重點提出了“立法協商”的價值、具體機制和形式。“探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”，隱含著政府作為協商行為者參與立法協商的構想。2015年中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，將“政府協商”與政黨、人大、政協、人民團體、社會組織和基層協商一起，明確為協商民主的重要渠道。

廣義的政府，是指由立法機關、行政機關和司法機關等構成的國家機關的總稱；狹義的政府，指的就是行政機關。在我國的政治話語中，政府協商中的“政府”就是各級行政機關，即各級人民政府。政府協商指的就是以行政系統作為組織主體開展協商活動的民主形式。在這種協商形式中，政府與公民個體、社會組織、企事業單位等通過平等對話、討論的方式，協作解決涉及公共利益方面的事宜。政府協商是協商民主在行政領域的實現形式，是政府與社會各個方面就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行協商的過程。政府協商意味著政府治理朝向基于“以人民為中心”“人民至上”價值目標的現代行政模式轉向，意味著全能型管制型政府朝向有限服務型政府的轉變，意味著責任政府、法治政府、透明政府的政府建設新定位。

根據政策性質、議題覆蓋廣度和涉及利益主體的差異，我們可以將政府協商區分為政府內協商、政府間協商和政府與社會協商三種基本類型。（1）政府內協商，主要是指為實現不同政策領域之間日益增加的橫向協作，行政機構內不同部門之間的協商與合作。通過建構部門間分享的目標績效體系，政策的執行能夠通過多方的協商而實現資源共享、責任到位。城市基礎公共服務提供過程中的通信、排水、送暖、電力等設施建設，通過政府協商實現協同配合，才能夠避免出現反復的“開膛剖肚”式城建。（2）政府間協商，主要是指基于資源差異、利益分殊、協同共進等問題的橫向政府協作。同級不同區的行政主體、相關的社會組織、企業等行為者，在解決涉及跨地區共同利益的問題時，需要多方共同協商以形成共識。例如京津冀協調發展、東西部扶貧協作機制、公共服務跨區域流轉銜接、多元橫向生態補償機制、南水北調中線工程水源區對口協調等，需要通過橫向政府間協商，聚焦整體發展戰略，協商建立精準協調機制。（3）政府與社會協商，主要是指各個行政機構在法定職責邊界內圍繞公共議題與人民群眾、企事業單位和社會組織等開展直接對話的協商活動。政府與社會的直接協商，議題針對性強、可操作性強。例如鄉鎮人民政府解決學校、社區健身場所、文化館等基礎文化設施建設問題，就需要在本行政區域內廣泛聽取各方面意見；而省市縣級政府考慮教育、醫療、公共交通、養老設施等公共設施建設時，則需要在更大范圍內開展協商活動。從價值目標來看，政府內協商重在執行協調與能力建設，政府間協商重在戰略協調與宏觀配合，政府與社會協商重在公共服務與利益保障。從參與主體來看，政府內協商主體是不同政策領域的代理人，政府間協商主體是區域行政機構代理人，政府與社會協商主體則是行政機構與受益主體自身。從協商方式來看，政府內協商主要是工作協調機制，政府間協商主要是構建聯席工作機制，政府與社會協商主要是座談議事與協商會。雖然存在這些差異，但其共同點在于：都是任務導向與問題導向，都是通過參與和利益表達實現協商和共識，都是通過會議機制推進協商。

（二）政府協商的啟動

協商是指為了解決圍繞公共問題產生的分歧、沖突和矛盾而通過共同商量以求得一致和共識的活動。政府協商重在實現立法與決策科學化、民主化與合法化，實現政府行為有效性和公正性，實現政府治理的有序與認同，核心是滿足不同主體的利益訴求。由于資源稟賦不同、所處環境差異、行業職業不同，人們的利益訴求也存在諸多不同，有依法應當予以保障的，也有個人期待超越相關法律政策規定的；有暫時的、眼前的利益要求，也有長遠的、持續的利益預期；有個體的、家庭的利益目標，也有團體的、社區的共同利益追求。在所有這些結構性、職能性存在差異的不同利益格局中，政府協商最容易解決的是符合法律政策規定的問題，而不合理的訴求則需要通過協商加以引導。

那么，政府協商如何啟動呢？也就是說，具備怎樣的條件，才需要開展政府協商？其一，確立涉及共同利益的基本規則的時候，啟動協商。現代政府治理是規則之治，規則包括憲法、法律、法規等作為組織行為者、團體行為者、個體行為者從事各種政治活動和社會活動的基本依據，涉及各個方面、各個層次、各個領域，是人類政治生活中的公共品。保證規則之于社會是公平公正合情合理，需要在規則形成之前，由各方共同協商達成共識，以便此后具有共同約束力。規則一旦確立，便成為協商的基本依據，而不是協商對象，保證政府協商的權威性和有效性。其二，做出重大決策的時候，啟動協商。“協商于決策之前和決策執行之中”，指的是政府在做出重大決策之前，以及決策之后的具體執行過程中所進行的協商。決策方式和路徑的協商，不是要顛覆已經做出的決策，而是重在使作為協商結果的政策執行得更加有效和充分。其三，化解利益分歧和沖突的時候，啟動協商。政府履行職責涉及三個重要問題，即是否提供公共物品、公共物品提供的優先性、如何更好地提供公共物品。對于“是否提供公共物品”，應當說不存在爭議，政府存在的基礎就是要為民眾提供安全、教育、醫療、保障和服務等公共物品，這是法定職責。而對于“公共物品提供的優先性”“如何更好提供公共物品”，則會因為各種因素的影響而產生分歧。在有限的資源和財力動員能力條件下，先建設中學，還是先建設小學；先重點發展教育，還是重點保障醫療衛生；先修建道路，還是先建設養老設施等問題，不同的社會主體，存在著個體或群體偏好選擇、觀念分歧和利益沖突。土地征收及其補償問題、大氣污染整治中的府際利益協調與分配問題、生態保護與經濟發展的地區利益協調問題等，民眾與政府、政府與政府之間必然存在著一定程度的分歧，要達成共識，就需要借助政府協商。

（三）政府協商的制度基礎

一是執政黨的制度安排與要求。中共十八大、十八屆三中和四中全會在總體上提出社會主義協商民主制度建設的同時，也明確了推進政府協商的基本觀念。2015年中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》首次明確提出了政府協商和政黨協商、人大協商等其他各種協商渠道，同時具體闡釋了政府協商的目標訴求和“探索制定并公布協商事項目錄”“增強協商的廣泛性針對性”和“完善政府協商機制”[1]等三條實踐路徑。

二是憲法法律的正式規定。首先，我國憲法明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”[2]8，而且，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”[2]18。這就從宏觀的高度為政府協商確立了基本遵循原則。憲法規定，全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關；國務院即中央人民政府是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關；地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級行政機關。因此，從中央政府到地方各級人民政府，在工作中都必須傾聽人民的意見和建議。其次，《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國預算法》具體規定的政府工作原則為政府協商提供了制度規范。《中華人民共和國立法法》明確要求“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”[3]18。同時，國務院在依法制定行政法規的過程中，“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”[3]9。地方各級人民政府依法制定規章的時候同樣應廣泛聽取人民群眾的意見和建議。

三是政府系統內的自我規制。作為中央人民政府，國務院制定了《國務院工作規則》作為自身工作的基本依據。總體上講，“國務院工作的準則是，執政為民，依法行政，實事求是，民主公開，務實清廉”。根據這一準則，在“科學民主立法”“科學民主決策”等方面，提出了“堅持從實際出發，準確反映經濟社會發展要求，充分反映人民意愿，使所確立的制度能夠切實解決問題”“完善政府立法工作機制，擴大公眾參與”“完善行政決策程序規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，增強公共政策制定透明度和公眾參與度”[4]等具體要求。對于“國務院各部門提請國務院研究決定的重大事項”，都“應當充分協商”“應當事先征求意見”“采取聽證會等多種形式聽取各方面意見”。而且，“國務院在作出重大決策前，根據需要通過多種方式，直接聽取民主黨派、社會團體、專家學者、社會公眾等方面的意見和建議”[4]。

在我國，地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關[5]。地方各級行政機關制定的各項規范性制度也為當地的政府協商提供了基本的制度保障。例如內蒙古自治區人民政府《關于加強政府協商的實施意見》（2016）、青島市人民政府《關于進一步加強政府協商工作的實施意見》（2019）等文件，以及地方和基層政府出臺的“協商事項目錄”等，都為政府協商的實施奠定了堅實的制度基礎。

二、政府協商的功能指向

（一）政策功能

從政策視角理解，政府協商的功能主要是增強政策認同、改善政策質量和保障政策執行。

政府協商增強公眾對于政策的理解、認同與支持。在我國，全國人民代表大會是最高國家權力機關，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”[2]28。國務院即中央人民政府是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關，國務院可以“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令”[2]28。地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級行政機關。我國憲法明確規定了立法決策機構及其權限范圍。實際上，由于人口規模、地理區域等因素的制約，民眾無法也不可能參與到與自己相關的所有立法和決策過程。因此，政府協商能夠使各級人民政府通過規范化的渠道擴大民眾的政治參與廣度和深度，在廣大人民群眾委托人大代表參與權力機關立法和決策的常規利益表達渠道之外，拓寬了普通民眾參與政治生活和表達利益訴求的渠道。在各級政府執行權力機關的立法和決策、實施自身職權范圍內的立法和決策的實踐中，政府協商的實施，可以通過普遍的參與、廣泛的對話、深入的協商，增加民眾對于各種立法和決策過程以及結果的理解和認知，補充民眾在不同層級決策過程的參與不足，增強民眾的政策認同和支持。

政府協商改善決策質量。政府決策是對行政過程涉及公共利益的事項做出決定和選擇。影響決策質量的因素包括是否能夠合理確定符合當地實際的公共事務、政策影響對象的利益是否充分受到關注、各種分歧或沖突性的利益是否得到有效協調。倉促的、隨意的、封閉的決策方式，不僅會導致公共資源的大量浪費，而且會因為忽視或者侵害政策對象的利益而受到抵制，引發各方不滿，以致影響社會穩定。“社會公眾的語言交往構成了一個遍布四方的、由靈敏的傳感器或監視器組成網絡，他們能夠及時對社會的各種問題和困難形成的態勢和壓力做出反映，并且能激發具有影響力的意見。”[6]政府協商是行政機構與民眾之間的直接對話和交流，決策過程的公開透明，各方利益偏好的充分表達，不同方案的審慎選擇，理性認知基礎上的共識達成，為提升政府決策質量奠定了堅實基礎。只有決策前和決策執行中充分協商與論證，才能最大限度地避免違背民意、違背公平正義的決策出臺，從而保障政府理性行政。

政府協商保障政策順利實施。政策的生命力在于執行。經由協商形成的決策，因為吸收和反映了政策對象的利益訴求及其對公共利益的認同，政策執行過程就會受到各個方面的支持和推動，而不是政策執行“中梗阻”。例如，為了公共利益而實施的征地等行政行為，為什么要征地、如何征地、如何補償等問題都需要執行前進行正式的協商溝通。政策過程中的協商，尊重政策相關方的參與權和話語權，會有效減少沖突，保證行政行為順利實施。“歷史經驗證明，用大搞群眾運動的辦法，而不是用透徹說理、從容討論的辦法，去解決群眾性的思想教育問題，而不是用扎扎實實、穩步前進的辦法，去解決現行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的。”[7]336政策實施過程中遇到的思想問題，只能通過說服的、協商的方式來解決。

（二）制度功能

政府協商作為一種行為規則，能夠為制度之中的行為者提供行為準則、合作方式和未來預期。不管是正式制度，還是作為慣例和習俗而存在的非正式制度，都能夠發揮規范、吸納、維護、傳導、創造和引領的功能。

政府協商規范主體行為。政治生活中的各類行為主體都有其責任邊界、行為邊界。在共享的憲法法律和社會規范框架內，現代行政機構遵循法無授權不可為的基本規范，公民個體、社會組織等遵循法無禁止即可為規范。行政機構要履行法律規定的宏觀管理和服務職能，公民個體和社會等既要行使自己的權利，也要承擔應盡的義務。政府協商使行政機構的責任內容和邊界更加具體化，更具有針對性，更具有可操作性；政府協商使政策對象包括個體與組織的權利的行使和義務的履行更加明確、更加主動、更加有序。

政府協商創造合作機制。政府切實履行公共服務職能，既需要某項政策、某個機構、某個部門的實踐與努力，也需要政策與政策之間、機構與機構之間、區域與區域之間的相互協作和配合。“協同政府”或者說“整體政府”的理念，其關鍵是要解決結構性改革所產生的碎片化、自我中心主義、部門主義和缺乏協作與配合等問題[8]。例如2018年中共中央、國務院聯合印發的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，就是要實現基于任務導向的區域協調。應對地震、海嘯等自然災害，控制埃博拉、新冠肺炎等傳染性疾病，平衡生態保護與區域經濟發展，需要不同的地方政府組織、社會組織和市場組織一起合作，化解不可知的風險、不可控的結果以及獨立責任與共同行動之間的張力。實現這樣的目標需要各方共同參與的政府協商，而不是自上而下的強迫。協商是推動協同政府建設的題中應有之義，是實現協同政府理念的重要民主形式。

政府協商明確未來預期。政治活動既關注當下，也指向未來。明確的未來預期取決于制度對于政治生活中各類行為主體的約束和規制。政府協商能夠為個體、團體與組織之間的交往提供穩定的渠道、平臺和環境。完善和成熟的政府協商，既可以合理預測個體的行為，也能夠合理預測行政機構的行為。當行政機構在協商中能夠尊重個體的利益并維護公共利益時，個體就會經常性地參與協商。政府協商既可以減少因為行政不作為而產生的“越級上訪”等非制度化行為，也能夠降低“現場辦公”“下訪”等行政成本。隨著政府協商的日益完善，政治生活的成本會下降，不確定性也會減少。

（三）社會功能

政府協商在化解社會分歧、解決社會沖突、改善干群關系和增強社會信任等方面能夠發揮調節器、黏合劑的功能。

改革開放進入新發展階段，社會轉型和變革帶來持續的利益調整、深刻的觀念變化，發展不平衡不充分的矛盾也逐漸凸顯，社會保障和公共服務滿足群眾利益的程度還需要進一步提升，社會排斥、社會剝奪和社會斷裂等挑戰依然存在，一些領導干部能力不足、作風不實、消極腐敗現象嚴重影響著黨群關系。不同的價值訴求、利益格局、政治關系的差異，導致社會分歧和社會沖突逐漸擴大。多元的主體、利益、價值、觀念要求政治體制、運作機制作出明確回應。“對于誰應該成為對話參與者這個問題的簡短回答是：每個人。”[9]政府協商能夠為相互沖突的、處于緊張關系狀態的各方提供超越單純自身利益的持續的結構性的機會，從而在觀念和偏好的多元碰撞與理解中，找到解決問題的恰當路徑。

魚水關系、血肉聯系，是中國共產黨革命建設和改革開放實踐中始終堅持的群眾路線的核心要義。但在處理政府與民眾的關系問題上，出現了嚴重的形式主義、官僚主義現象。例如作風漂浮、形同陌路的“油水關系”，投機取巧、嘩眾取寵的“蛙水關系”，關系惡化、矛盾重重的“水火關系”。政府協商過程能夠形成一種互惠關系建構的條件，提供群眾和政府官員可以在日常活動中對話的渠道，促進作為矛盾主要方面的政府官員重新評價自身行為，通過協商廣集民智、廣納民意，推動更為廣泛的群眾有序政治參與，進而在平等對話協商活動中建構新的政治實踐路徑。

作為社會資本的重要內容，信任有助于形成和諧社會狀態和整體凝聚力，有助于化解集體行動的困境，是衡量善治的重要指標。當傳統向現代轉型，個體交往范圍擴大，社會事務日益拓展，在以“關系”為基礎的熟人社會走向以“契約”為基礎的陌生社會的過渡時期，舊的社會規范斷裂、新的社會規范尚未成型，信任危機就會因為利益競爭、官員行為、文化觀念等因素的影響而在整個社會蔓延。有效管控信任危機有多種路徑選擇，政府協商是其中一個重要方面。“只要我們信任群眾，走群眾路線，把情況和問題向群眾講明白，任何問題都可以解決，任何障礙都可以排除。”[7]152政府協商能夠在穩定的制度化參與、對話、交往過程中形成作為互信基礎的規則和文化，在民眾與政府之間增強溝通、增進理解、擴大共識。

（四）民主功能

政府協商的民主功能，主要在于建構民主制度，鍛煉民主能力和養成民主觀念。

政府協商是協商民主制度的重要內容。我國協商民主制度建設的目標是要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，推進協商民主廣泛多層制度化發展，為民主政治發展注入新的活力。因此，協商渠道建設就是要“繼續重點加強政黨協商、政府協商、政協協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商”[1]。作為協商民主的重要渠道，政府協商具有自身的特點和邏輯、內容和方式。不斷推進政府協商的實踐，并及時開展實踐經驗的提煉總結，適時將其上升為制度規范，對于構建協商民主體系具有重要意義。

政府協商鍛煉民主能力。民主能力是社會個體、組織以及政府機構通過自身行為和活動合理平衡權力與權利關系有效性的能力。因為政府協商，不斷擴大的公眾參與，能夠有效約束和規范政府行為，使權力在法定的軌道上運行；因為政府協商，政府提供的合法渠道，能夠使民眾參與、表達更加有序、集中與有效。政府不再是“命令式”的機構，民眾不再是“不明真相”的群體。平等對話能力是衡量民主政治各方參與整體能力的重要維度。不斷地參與協商、熟悉協商程序、傾聽不同參與者的利益，能夠有效地鍛煉參與者的表達能力。政府協商的持續實踐能夠使官員和民眾在掌握充分信息、各方利益、溝通訴求的基礎上，逐漸養成理性分析和判斷的能力，并促進合法決策的形成。

政府協商養成民主意識。在參與政府協商的過程中，民眾需要通過充分了解不同參與個體、組織的利益、原則與信念，理解并尊重他人的需求和道德利益，習慣于就公共議題展開公開辯論和討論，而不是簡單地強迫維護自己的利益。同時，在政府協商的公開過程中，個體利益有賴于整體利益的實現，以及作為該利益基礎的集體責任。借助于檢視所有參與者的政策意愿和偏好，人們可以將自己理解成政治共同體的一個部分，承擔各自需要承擔的責任，例如說服的責任、回應的責任和修正觀點的責任。良好的公民精神是民主政治的重要基礎，政府協商能夠培養出健康民主所必需的相互理解、相互尊重、相互信任、相互包容以及深層的理解和持續的合作等精神，在良好的民主觀念與精神的滋養下，促進共同體的繁榮和發展。

三、政府協商的挑戰及其化解

作為我國協商民主渠道的重要組成部分，政府協商對于科學民主依法決策、實現公民有序政治參與和提升政府建設水平具有重要的作用，但是政府協商的實踐探索依然面臨著主體不平等、信息開放程度、協商成本、協商有效性以及選擇性協商的挑戰，針對性克服這些挑戰對于完善和發展政府協商具有顯著的理論意義和實踐價值。

（一）主體不平等的挑戰

協商民主強調協商參與者平等對話、理性溝通。但政府協商的參與主體，例如行政機構、民眾個體、社會組織或者企事業單位等，卻存在著天然的“實質性不平等”。新中國成立之初，毛澤東提出“商量政府”的概念，但其時的政府協商主要限于政治精英和社會精英范圍，并不是政府與社會的直接協商，普通的民眾在當時還缺乏普遍、平等參與的機會與渠道。主體不平等具有雙重含義。第一層含義指的是行政機構與所有其他參與者的不平等。例如行政機構的單一性、集中性與其他主體的差異性、分散性。行政機構掌握著權威性力量、資源和平臺等合法權利，而其他主體則只具備文本意義上的權利。由于強行政的歷史傳統以及全能政府的現實結構，政府官員在政府協商過程中，雖然制度要求上是組織者和參與者，但其地位顯然是一個強勢的主導者、掌控者，與作為個體的民眾以及社會組織處于顯著的不平等地位。行政機構強勢協商的地位的具體表象主要是協商意識不足、協商活動過于隨意、權力的傲慢、協商結果轉化能力不足等。第二層含義指的行政機構之外的其他各類協商參與者之間存在的不平等，這種不平等包括機會不平等、資源不平等、能力不平等、結果不平等。例如協商過程要求民眾具有較強的話語表達和溝通能力，但政策對象由于所受教育、知識水平、鍛煉機會等各種因素的局限，無法在協商中實現有效互動，也難以對公共政策的制定施加影響。

消除政府協商中實際存在的不平等以及附著其上的消極影響，問題的關鍵不是否認不平等的存在本身，而是創造條件，更加關注政府與民眾、社會之間的多元溝通、理性對話，化解利益沖突，調解社會矛盾，實現公平正義。首先，消除政府協商中的不平等，應該回歸憲法原則和精神，尊重人民主權原則，行政機構要履行權力機關的執行機關的基本職責，行政官員要做好人民“公仆”，在組織協商過程中，擺正位置，堅持服務人民的宗旨。“對于每一個人，也不論他抱持什么意見，只要他能夠冷靜地去看也能夠誠實地來說他的反對者以及他們的意見真正是什么，既不夸大足以損害他們的信用的東西，也不掩藏足以為他們辯護或者想來足以為他們辯護的東西，那就要給以應得的尊重。這就是公共討論的真正的道德。”[10]秉持包容和尊重精神，充分吸納并審慎考量每一個參與者的意見，真正發揮政府協商功效。其次，平衡機會平等、能力平等和資源平等之間的關系。協商過程需要機會平等，“具體地說，民主協商需要獲得政治影響的平等機會”[11]213。平等的政治影響機會關鍵在于公平對待每個參與者，不會有參與者因為自身天然的不足而失去機會。協商過程力求實現資源平等，即協商參與者應該平等占有協商所需要的各種資源如收入、權利、資格或機會等。能力平等是實現公平、合法協商結果的重要基礎，“協商中基于能力的政治平等觀念允許我們超越程序機會或資源聚合而擴大政治權利與自由”[11]254。再次，在程序設計上增強對協商參與者的專業支持和技術支持。例如加強與全國或地方人大代表、政協委員等方面的聯系，提供專業和技術性的培訓支持，實現更多賦能等。

（二）信息開放獲取的挑戰

信息是政府協商的重要支持因素之一，充分的信息能夠為討論、對話、交流提供準確的分析和判斷基礎。但是，政府協商過程參與者所能夠利用做出判斷的信息獲取面臨諸多挑戰。其一，信息不足的挑戰。政府協商過程中的協商議題大多涉及群眾切身利益和公共利益，例如公共工程、公共服務，而其中涉及的預算、資金和技術等方面的信息一般都是由行政機構壟斷，民眾獲取信息的充分程度完全取決于信息開放度。其二，信息泛濫的挑戰。隨著互聯網信息技術和融媒體的發展，在官方主流媒體的信息發布之外，各種自媒體甚至個人都變成了信息源。爆炸的信息隱藏著真相，也充斥了謠言和各種“小道消息”，協商參與者面臨在龐雜的信息沖擊下進行準確選擇和審慎判斷的挑戰。其三，協商參與者中的知識弱勢群體基于自身有限的知識儲備，可能無法理解政策協商過程中所包含的知識和常識，政府決策的專業性限制了他們的判斷能力，出于經驗和本能的考慮不能有效地表達利益、反駁其他意見，協商共識的達成最終會演變成組織者和主導者強勢意見的表演。

開放獲取充分的、準確的信息既是公眾對政府的正常訴求和期望，也是政府協商產生實際效果的重要基礎。政府信息公開能夠暢通政府和社會溝通渠道，消除社會公眾的顧慮、猶疑和不信任，激發公眾參與政府協商的熱情，使政事真正成為眾人之事。首先，從行政機構的角度來講，按照《政府信息公開條例》和《關于全面推進政務公開工作的意見》的要求，增強政府工作透明度、協商工作主動性，提升政府自信心，以公開為常態、不公開為例外，保障和落實公眾依法獲取政府信息、了解政府工作并做出理性、正確判斷的權利。其次，根據法律法規規定和工作實際制定并公布協商事項目錄，除在“協商事項目錄”中明確協商事項之外，進一步明確行政機構所應提供的信息事項，破解行政機構組織參與協商積極性不高、被動協商、敷衍應付的困境。再次，在主導性的官方媒體和日益繁榮的互聯網自媒體之外，構建獨立的第三方信息評估機制，篩選掉誤導的、扭曲的、虛假的信息資源，為政府協商提供真實可靠的依據。

（三）協商成本的挑戰

協商民主是一種要求非常高的民主形式，協商的制度環境、協商參與者的知識能力和素養、協商程序的復雜性以及協商共識轉化等是實施協商活動的基本要求，滿足這些條件則需要付出相當程度的成本。“評價民主決議規則時，必須權衡其保護作用與效率。不幸的是，這兩大目的之間存在著頗為緊張的關系。”[12]政府協商的成本包括：一是制度成本，即政府協商活動所賴以運行的制度基礎、制度平臺或渠道。二是時間成本，協商活動從確定議題、準備材料、調查研究、組織協商參與者，到組織協商會議、推動協商成果轉化等，各個環節都需要一定的時間成本。例如全國政協的“雙周協商座談會”雖然具有明確的周期性，但一次座談會的前期準備確實耗時不少。基層政府協商還得照顧到生產時令等因素。三是人力物力成本。政府協商的準備和實施過程需要的人力物力會隨著協商規模的變化而變化，也會隨著協商活動的多次反復而變化。四是一定的行政支出，其中包括協商參與者的誤工補貼等。假設實施一次“協商民意測驗”直接費用是5萬—6萬元，東部地區城鎮與西部地區城鎮的負擔能力就會有很大差異。如果周期性地開展此類活動，協商成本就更加巨大。

協商成本是政府協商過程中的一個重要構成部分，如何對待協商成本，需要科學的理性的分析。首先，對于制度成本來說，如果利用既有的制度渠道、平臺和機制開展政府協商，這種成本是常態化的行政成本，例如利用政協會議、人大會議、社區會議、村民代表會議等，這些機制是制度運行機制范疇之內的。如果在法定機制之外創設新的協商機制，例如協商對話會、協商議事會，這些新機制的創建、維護、發展等就是新增成本。重點在于使存量民主機制運轉起來，保持常態化成本，降低新增成本。其次，試驗性或探索性的協商活動，初期需要付出一定的成本，但在取得基本經驗之后，則可以納入常態化機制，以降低成本。再次，必要的時間、人力、物力等成本是必須支出的。關鍵是實現政府協商的日常化、生活化。最后，綜合考慮協商過程的成本付出與政策更快實施的成本節省。“在成功的協商決策中，公共參與的成本會被較低的法律費用和更快的實施所平衡。”[13]也就是說，協商過程所耗費的成本會遠遠低于政策順利實施所節省的成本。如果政策無法實施、遭遇“中梗阻”，看起來及時高效的決策可以節省很多成本，但最終政策失敗的成本付出則是巨大的。

（四）協商效度的挑戰

所謂協商效度，簡單地說就是政府協商的有效性。這里面包括協商過程的有效性，協商結果的有效性。前者涉及協商過程的質量、協商參與者真正關注各方利益的真實性，以及協商過程本身給予參與者的民主教育和訓練；后者涉及通過協商達成的共識朝向政策輸出的轉化。因此，協商效度面臨的挑戰：一是協商形式主義，具體表現是為了協商而協商，協商不是為了解決問題，而是有時間就協商，想起來才協商，有要求才協商。二是協商約束力缺失，具體表現是協商意見如何吸收、如何采納缺乏反饋，協商的共識結果束之高閣、實際問題依然沒有得到解決，忽視協商過程責任分擔和協商空轉責任追究。三是協商活動孤立化。政府協商既是行政機構解決自身職責范圍內分歧性問題的民主形式，也是協調落實人大議案、政協提案等的民主形式，孤立的協商實踐降低了政府協商的效度。總之，政府協商效度面臨的挑戰可能的情況是，過度協商、協商不足、協商結果與協商過程不匹配。

協商就要真協商，而不僅僅是做個樣子，應該實實在在協商。提升政府協商的效度，既要改變治理規范和程序，也要轉變認知和思維。首先，要實現不同協商渠道的有效銜接。政府協商的實踐，要把深化政協協商的提案辦理協商作為重要抓手，“辦好政協提案，推動政府協商”，提升政府協商的水平和質量；繼續完善人大代表議案建議辦理聯系機制，尊重人大代表民主權利，持續深化政府協商與人大協商的合作；加強與基層協商的銜接，確保政治參與有序化和大眾化，實現“為民做主”向“由民做主”的回歸。其次，既要關注政府協商的參與功能，更要重視政府協商的民主價值。政治參與是開展政府協商的重要基礎，但不能將政府協商簡單化為政治參與。“民主懇談會使參與者在信任、規范、歸屬感以及合作一致的集體行動等方面產生明顯的積極效果。”[14]政府協商過程也是民眾權利意識、責任意識、公共意識彰顯的時刻，意見表達基礎上的偏好轉換，也體現了民眾民主素養的提升。再次，將協商結果的政策輸出與協商責任有機結合起來，推動協商共識作為政策的實踐操作，增強政府協商的影響力和權威性。

（五）選擇性協商的挑戰

因為既有的體制約束、協商參與者的立場觀念和利益的差異以及客觀現實滿足協商結果實現的程度，政府協商過程存在著選擇性協商的挑戰。選擇性協商具體表現為：（1）協商議題的選擇性。政府協商的重點是“有效推進科學民主依法決策”“解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”[1]，而在具體的場景中，不同層級、不同地區的政府協商，如何選擇議題具有很大的自由裁量權，一般來說政府協商會選擇容易獲得社會共識、容易產生良好社會效果、容易引起媒體積極效應的議題。這些議題在多大程度上符合公共利益和民眾要求，則尚存疑問。（2）協商頻度的選擇性。協商節奏的確定有兩個標準：一是有需要就協商，這樣周期并不固定；二是遵循特定節奏開展協商，例如一個季度開展一次協商，或者兩個月一次，或者雙周一次等。非周期性政府協商，不利于協商民主的常態化、規范化。（3）協商參與者的選擇性。除了協商組織者，協商參與者是協商議題的相關方以及特定的專家學者。如果缺乏公正的選擇方式，或者組織者存在某種特殊意圖，那么特定偏好的參與者選擇就會導致協商結果的毫無懸念符合組織意圖，從而破壞了協商民主的公正性要求。（4）協商結果利用的選擇性。通過協商達成的共識性結果，如果得以采納就會成為正式的政策，如果未被采納就會失去價值。缺乏規范性的制度約束，符合公共利益和民眾利益的協商結果有可能會被有意忽視或扭曲。

選擇性協商很容易在政治實踐中偏離公平公正的價值訴求，甚至誘發民眾與政府之間、媒體與政府之間的緊張關系。克服選擇性協商帶來的困境應當遵循以下原則：第一，堅持公共性原則，政府協商重在維護公共利益，協商過程也重在推動對話和討論趨向公共利益。“協商民主更像是公共論壇而不是競爭的市場，其中，政治討論以公共利益為導向。”[15]第二，堅持適度原則，保持政府協商活動的周期性和常態化。考慮到行政事務的多樣性和繁雜性，協商活動的周期可以根據雙月或季度頻度進行安排，同時要避免將此種安排作為硬性考核標準而導致應付性協商。第三，堅持以人民為中心的原則，根據政策覆蓋的范圍、層次、結構的差異，在人民內部各方面廣泛協商，就是實現人民當家做主的過程，政府治理才能具有深厚的基礎。在隨機抽樣、組織指定或自愿參與等各種不同方式中，協商參與者的選擇要堅持公平公正和照顧各方的原則。第四，堅持持續性原則，充分尊重協商參與者共同討論的結果，依據協商過程中的證據和意見、建議做出決策。這樣既能夠體現政府的責任性，又能夠增強協商活動的權威性和吸引力。

新中國成立初期，毛澤東同志就多次說，我們的政府“是個商量政府”[16]178“人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務的政府”[16]205。政府協商是我國社會主義協商民主的重要渠道之一。中國特色社會主義進入新時代，面對全面深化改革中利益格局深刻調整的新形勢，社會各種矛盾相互交織的新變化，思想觀念多元多樣的新情況，世界范圍內不同政治發展道路競爭的新挑戰，推進政府協商對于發展和完善中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。新時代新發展階段推進政府協商實踐探索，要始終堅持從實際出發，錨定國家治理現代化的總目標，善于發揮中央和地方兩個積極性，遵循頂層設計、整體推進，鼓勵地方勇于探索、大膽創新，并及時總結各級政府創造的協商新經驗。不斷推進制度化、規范化、程序化建設，將政府協商的實踐建立在制度軌道上，堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，推進社會主義政治文明建設新進程。