擅自改變林地用途法律責任
——《中華人民共和國森林法》釋義之一

《中華人民共和國森林法》第七十三條違反本法規定，未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期恢復植被和林業生產條件，可以處恢復植被和林業生產條件所需費用3 倍以下的罰款。

雖經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，但未辦理建設用地審批手續擅自占用林地的，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定處罰。

在臨時使用的林地上修建永久性建筑物，或者臨時使用林地期滿后1 年內未恢復植被或者林業生產條件的，依照本條第一款規定處罰。

釋義：

本條是關于擅自改變林地用途或者占用林地的法律責任的規定，對違反法律規定，擅自改變林地用途或者擅自占用林地的行為規定了法律責任。《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條規定：“未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米10 元至30 元的罰款。”“臨時占用林地，逾期不歸還的，依照前款規定處罰。“本條在《中華人民共和國森林法實施條例》的基礎上，作了部分修改將“責令限期恢復原狀”修改為“責令限期恢復植被和林業生產條件”將“并處非法改變用途林地每平方米10元至30 元的罰款”修改為“可以處恢復植被和林業生產條件所需費用3 倍以下的罰款”。

一、未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的法律責任

（一）擅自改變林地用途的違法情形

林地是國家重要的自然資源和戰略資源，是森林賴以生存和發展的根基。為嚴格控制林地轉為非林地，本法第三十七條第一款規定：“礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設，應當不占或者少占林地；確需占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，依法辦理建設用地審批手續。”按照這一規定，各類工程建設在占用林地前，需先經林業主管部門的審核，再辦理建設用地審批手續。原國家林業局頒布的《建設項目使用林地審核審批管理辦法》（2015 年國家林業局第35 號令）第九條規定：“建設項目需要使用林地的，用地單位或者個人應當向林地所在地的縣級人民政府林業主管部門提出申請；跨縣級行政區域的，分別向林地所在地的縣級人民政府林業主管部門提出申請。”違反本法及國家有關規定，不向林業主管部門提起申請，或尚未獲得審核同意，擅自侵占林地或者越權審批占用林地的行為，都有可能構成違法。

（二）擅自改變林地用途的法律責任

1.責令限期恢復植被和林業生產條件。《中華人民共和國森林法實施條例》第四十三條將該項法律責任規定為“責令限期恢復原狀”。新修訂的森林法將擅自改變林地用途的法律責任明確為“責令限期恢復植被和林業生產條件”：一是，對占用林地進行整治，通過平整土地、覆蓋種植土等方式，確保恢復生產條件；二是，根據地形地貌、水土環境、周邊環境等自然因素，實事求是、因地制宜地選擇適當的物種和適當的方法進行植被恢復活動。該規定更具科學性和操作性。

2.罰款。罰款是一種財產罰，是指行政處罰機關依法強制違法行為人當場或在一定期限內繳納一定數額貨幣的處罰行為。對上述違法行為“可以”處以罰款，賦予林業主管部門行政處罰自由裁量權。林業主管部門根據違法行為的性質、情節、損害后果等因素，在作出責令限期恢復植被和林業生產條件的同時，可以并處罰款，也可以不處罰款。

二、雖經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意但未辦理建設用地審批手續擅自占用林地的法律責任

（一）礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，但未辦理建設用地審批手續擅自占用林地的違法情形

國家實行土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地，本法第三十七條第一款規定：“礦藏勘查、開采以及其他各類工程建設，應當不占或者少占林地；確需占用林地的，應當經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，依法辦理建設用地審批手續。”按照這一規定，未辦理建設用地審批手續或自然資源主管部門對行為人的申請未予批準，便開展建設活動的，即構成本條規定的違法行為。

（二）在林地上修筑直接為林業生產經營服務的工程設施超出標準，未辦理建設用地審批手續的情形

本法第五十二條規定，在林地上修筑直接為林業生產經營服務的工程設施，符合國家有關部門規定的標準的，由縣級以上人民政府林業主管部門批準，不需要辦理建設用地審批手續；超出標準需要占用林地的，應當依法辦理建設用地審批手續。未辦理建設用地審批手續，在林地上修筑直接為林業生產經營服務的工程設施超出國家有關部門規定的標準，即構成本條規定的違法行為。

（三）擅自占用林地的行政法律責任

根據本條規定，雖經林業主管部門審核同意，但未辦理建設用地審批手續擅自占用林地的，適用土地管理法的相關處罰規定，具體如下：

1.責令退還非法占用的林地。即由縣級以上自然資源主管部門責令非法占用林地的單位或者個人將非法占用的林地返還給土地的合法所有者或者使用者。非法占用土地的單位或者個人應當及時解除對所占用林地的實際控制狀態。

2.責令限期拆除在非法占用的林地上新建的建筑物和其他設施，恢復林地原狀。即對違反土地利用總體規劃擅自將林地改為建設用地的，由縣級以上自然資源主管部門責令非法占用土地的單位或者個人限期拆除在非法占用的林地上新建的建筑物和其他設施，恢復林地原狀。

3.沒收非法財物。沒收非法財物是指行政機關將違法行為人非法占有的違禁品和其他財物無償收繳的處罰形式。該處罰種類僅適用于符合土地利用總體規劃，在非法占用的土地上新建建筑物和其他設施的行為，由縣級以上自然資源主管部門沒收在非法占用的林地上新建的建筑物和其他設施。

4.罰款。執法部門根據違法行為的性質、情節、危害等因素，可以對違法行為人處罰款，也可以不處罰款。

5.處分。對擅自占用林地的單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，按照管理權限，由其所在單位、任免機關依法給予處分或者由監察機關依法給予政務處分。

三、在臨時使用的林地上修建永久性建筑物，或者臨時使用林地期滿后年內未恢復植被或者林業生產條件的法律責任

（一）違法臨時使用林地的情形

本法第三十八條規定，不得在臨時使用的林地上修建永久性建筑物。臨時使用林地期滿后一年內，用地單位或者個人應當恢復植被和林業生產條件。據此，本條第三款規定的違法行為包括兩種情形：一是，在臨時使用的林地上修建永久性建筑物，即構成違法，就應當承擔本款規定的法律責任。二是，臨時使用林地期滿后一年內未恢復植被或者林業生產條件。

（二）違法臨時使用林地的法律責任

考慮到臨時占用林地往往造成植被和土壤的損毀，恢復成本極高，新修訂的森林法在《中華人民共和國森林法實施條例》第十七條、第四十三條的基礎上進行修改，明確了違反本法第三十八條規定的法律責任，參照本條第一款的規定進行處罰。

1.責令限期恢復植被和林業生產條件。按照本條第三款的規定，兩種違法情形的具體責任分別為：（1）發現并確認在臨時占用的林地上修建永久性建筑物后，可以依據職權責令違法行為人停止正在進行的違法活動，拆除違法修建的永久性建筑物，限期恢復植被和林業生產條件。（2）發現臨時占用林地期滿后超過一年的時間，未恢復植被和林業生產條件或者恢復植被和林業生產條件不符合國家有關規定的，可以依據職權責令違法行為人在一定期限內恢復植被和林業生產條件。

2.罰款。依照本條第一款規定，對違法行為可以處恢復植被和林業生產條件所需費用3 倍以下罰款。