托育機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究

王文寧 馬欣 盛思瑜

摘要對2019-2020年常州市武進區(qū)的托育機構(gòu)的數(shù)量、類型、性質(zhì)等方面的發(fā)展情況進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2年間該區(qū)托育機構(gòu)逐漸規(guī)范化，普惠性也有所發(fā)展，政府缺位、市場失靈的情況有所改善。深入調(diào)研摸查、加強政策供給、保證師資培養(yǎng)等策略促進了托育機構(gòu)的發(fā)展。但托育服務(wù)仍存在公益性不足、制度不完善、師資隊伍不穩(wěn)定、忽視教育性的問題，建議通過加大經(jīng)濟投入、健全制度、加強師資隊伍建設(shè)、明確教育部門的職責等方式促進該地區(qū)托育服務(wù)的科學發(fā)展。

關(guān)鍵詞 托育機構(gòu) 嬰幼兒照護 普惠

中圖分類號：G618文獻標識碼：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.19.061

InvestigationonthePresentSituationofNurseryInstitutionanditsCountermeasures

——Taking Wujin District， Changzhou City for example

WANG Wenning， MA Xin， SHENG Siyu

（Changzhou Vocational Institute of Textile and Garment， Changzhou， Jiangsu 213000）

Abstractby investigating the development of the number， type and nature of Nursery institution in Wujin District of Changzhou City from 2019 to 2020， this paper finds that the Nursery institution in this area has been gradually standardized， the Inclusive has developed， and the absence of the government and the failure of the market have also been improved. Through in-depth investigation， it is found that the strengthening of policy supply and the guarantee of teacher training have promoted the development of Nursery institution. However， there are still some problems in Nursery institution， such as insufficient public welfare， imperfect system， unstable teaching staff， neglect of education and so on. This paper will suggest that the increase of economic investment， the improvement of the system， the strengthening of the construction of teaching staff， the clarity of the responsibilities of the education department and other ways to promote the scientific development of Nursery institution in this area.

Keywordsnursery institution； infant care； inclusive

1常州市武進區(qū)托育機構(gòu)的現(xiàn)狀

1.1常州市武進區(qū)托育機構(gòu)的基本情況

托育機構(gòu)數(shù)量和托位數(shù)。2019年8月前，3歲以下嬰幼兒的照護服務(wù)機構(gòu)111家，受疫情影響和規(guī)范管理，截止2020年底常州市武進區(qū)托育機構(gòu)有64家，托位有3225個。

托育機構(gòu)的類型。目前托育機構(gòu)的形式有三種：獨立托育機構(gòu)、幼兒園開設(shè)托班、早教培訓機構(gòu)兼營。63家機構(gòu)中獨立托育機構(gòu)有家3家、幼兒園開設(shè)托班的有9家、早教培訓機構(gòu)兼營機構(gòu)51家。

機構(gòu)性質(zhì)。托育機構(gòu)分為營利性和非營利性，目前常州市武進區(qū)以托育營利性機構(gòu)為主。2019年至2020年該區(qū)公辦的托育機構(gòu)從0增加了3家，1家是在幼兒園本部開設(shè)托班的形式，另外2家是在幼兒園教育集團單獨設(shè)立的托育中心。

登記機關(guān)。目前托育機構(gòu)的登記機關(guān)主要有民政部門、市場監(jiān)督部門登記、教育部門，有的機構(gòu)雖然在市場監(jiān)督部門進行了登記，但是在經(jīng)營范圍立并沒有注明“托育服務(wù)”，多為教育咨詢類。在常州市出臺的管理辦法中注明托育機構(gòu)需要在注冊登記后在各區(qū)衛(wèi)生部門進行備案，但目前備案的只有4家機構(gòu)。

1.2常州市武進區(qū)托育服務(wù)發(fā)展呈現(xiàn)的特點

托位數(shù)量高于平均數(shù)，發(fā)展仍存在挑戰(zhàn)。截止2020年底，常州市武進區(qū)托位有3225個，常住人口127萬人，每千人口擁有3歲以下的托位數(shù)為2.5個，高于全國1.8個的水平。按照國務(wù)院制定的2025年達到每千人口擁有3歲以下的托位數(shù)4.5個的目標，到2025年常州市武進區(qū)需要提供的托位約5805個，在4年內(nèi)常州市武進區(qū)還需增加約2500個托位。

公立力量逐漸加入，普惠性亟須推進。2019年8月前，3歲以下嬰幼兒的照護服務(wù)機構(gòu)111家，均為民辦。2020年公辦的托育機構(gòu)從無增加了3家。目前在63家托育機構(gòu)中，只有1家是普惠性質(zhì)托育機構(gòu)，且在中心城區(qū)。托育收費在1000元/月-6000元/月，在2019年的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)常州市75%的0-3歲嬰幼兒家庭購買托育服務(wù)的支付能力在1500元之內(nèi)，其中低于1000元支付能力的家庭占18.75%，而支付能力超過2500元的家庭只占12.5%。對于許多家庭來說托育的收費較高，普惠性不足。

管理逐漸規(guī)范化，登記備案較薄弱。在2020年上半年的調(diào)查中武進區(qū)共有托育機構(gòu)80多家，25%不合格，有些甚至是既沒有注冊登記也沒有衛(wèi)生許可的“三無”機構(gòu)。衛(wèi)健委采用“提升一批、整改一批、關(guān)停一批”的工作辦法規(guī)范托育市場，2020年年底，托育機構(gòu)數(shù)量為63家，雖然數(shù)量上減少了，但是提升了托育機構(gòu)的整體形象和質(zhì)量。

2常州市武進區(qū)托育服務(wù)發(fā)展的有益經(jīng)驗

2.1深入調(diào)研，摸清托育服務(wù)的家底

2019年4月，武進區(qū)在對托育市場進行排查整治，排查出0-3歲嬰幼兒的無證非法托管點44個。2019年8月，市衛(wèi)健委組織開展0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)機構(gòu)的調(diào)研。2020年4月，為加強新冠疫情時間托育機構(gòu)的管理，市衛(wèi)健委對全市托育機構(gòu)現(xiàn)狀進行一周的專題調(diào)研。武進區(qū)衛(wèi)健委多次聯(lián)合其他部門對照護機構(gòu)進行走訪，掌握托育機構(gòu)的一線情況。多種形式的調(diào)研，能摸清托育行業(yè)基本現(xiàn)狀，為制定科學合理的發(fā)展政策做準備。

2.2建立政策法規(guī)體系，嬰幼兒照護服務(wù)有法可依

國務(wù)院印發(fā)了發(fā)展意見之后，常州市政府在2020年4月發(fā)布了《常州市促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展實施方案》，制定了五年的發(fā)展目標，明確了衛(wèi)健委、市教育局等20個相關(guān)部門的職責。在2020年6月發(fā)布了《常州市3歲以下嬰幼兒托育機構(gòu)設(shè)置標準（試行）》和《常州市3歲以下嬰幼兒托育管理規(guī)范（試行）》，對托育機構(gòu)的設(shè)置標準、保育人員的準入資格等進行了詳細的規(guī)定。各項政策的制定，促進托育服務(wù)的規(guī)范化，政府缺位、市場失靈、家負全責的狀態(tài)得到改善。

2.3省市區(qū)三級聯(lián)動，共促進行業(yè)發(fā)展

自《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的意見》以來，江蘇省多次召開人口家庭工作會暨托育服務(wù)工作推進會，總結(jié)江蘇省托育行業(yè)發(fā)展較好的南京市的發(fā)展經(jīng)驗，從全省遴選3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)專家?guī)?，指導各地區(qū)的托育服務(wù)的發(fā)展。常州市及各區(qū)開展組織培訓班提升托育機構(gòu)工作人員的保健能力，如2020年8月市衛(wèi)健委組織了第一期托育機構(gòu)衛(wèi)生保健人員上崗培訓班。2021年4月，區(qū)人社局、區(qū)衛(wèi)健局主辦，區(qū)就業(yè)服務(wù)中心、區(qū)婦計中心聯(lián)合承辦武進區(qū)托幼托育機構(gòu)保育員技能專項培訓班。

2.4地方高校開展相關(guān)專業(yè)，保證師資供給

常州市目前2所本科院校開設(shè)學前教育專業(yè)，2所高職院校開設(shè)幼兒發(fā)展與健康管理專業(yè)，1所中專層次的幼兒師范學校，本地區(qū)的托育相關(guān)專業(yè)的各級學校為托育行業(yè)提供了專業(yè)的人才。以常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學院為例，該專業(yè)自2017年開始招生，第一屆實習生趕上了常州市托育行業(yè)發(fā)展的元年，目前在校生有1000余人。2020年教育部印發(fā)《職業(yè)教育專業(yè)目錄（2021年）》，規(guī)定幼兒發(fā)展與健康管理更名為嬰幼兒托育服務(wù)與管理，明確了高職高專培養(yǎng)人才的目標即培養(yǎng)從事勝任嬰幼兒教育與保育、家庭教育指導、健康管理等崗位的高素質(zhì)應(yīng)用型人才。

3常州市武進區(qū)托育機構(gòu)問題分析

3.1制度不健全，發(fā)展不規(guī)范

托育機構(gòu)的備案登記制度、信息公示制度和質(zhì)量評估制度還不健全。雖然在《常州市3歲以下嬰幼兒托育管理規(guī)范（試行）》明確規(guī)定了登記備案的工作方法，在辦法中規(guī)定非營利性托育機構(gòu)的名稱為“行政區(qū)劃+字號+托育園”，注冊營利性托育機構(gòu)的名稱可包含“托育”字樣，經(jīng)營范圍核定為“托育服務(wù)”，并注明全日制、半日制或計時制。在“天眼查”平臺上查詢有些開展托育服務(wù)的機構(gòu)經(jīng)營范圍沒有注明“托育服務(wù)”，也沒有注明服務(wù)機制。在信息公開方面也存在不完善的問題，在常州市衛(wèi)健委和區(qū)衛(wèi)健委的官網(wǎng)上不能查詢到托育機構(gòu)的白名單和黑名單。另外，還未制定明確的托育機構(gòu)各級別的評估標準。

3.2財政投入不足，普惠性托育發(fā)展較慢

雖然各地托育服務(wù)發(fā)展辦法明確建立普惠的托育服務(wù)體系，但是投資托育前期需要投入大量資金，民營機構(gòu)很難做到普惠。有調(diào)查顯示托育機構(gòu)前期投入大概需要30-130萬。[2]雖然國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)稅費優(yōu)惠的公告》，但是在減免稅收等政策落地時還存在著手續(xù)繁多、補貼未及時到賬的問題。民營的托育機構(gòu)盈利大概需要2-5年，若沒有財政支持，會導致托育機構(gòu)的存活時間變短。疫情期間，由于幼兒無法入托，托育機構(gòu)無法收費用導致教師工資無法按時發(fā)放，使大量托育機構(gòu)的教師流失。對于公立的幼兒園開設(shè)托班依然面臨著問題及挑戰(zhàn)，“二胎”政策的放開，使社會迎來了生育的小高峰，許多幼兒園在服務(wù)3-6歲兒童時已經(jīng)出現(xiàn)了師資匱乏、場地缺少的問題，對于許多公立幼兒園來說已經(jīng)無暇開設(shè)托班。目前常武地區(qū)開設(shè)獨立托班兩個公立幼兒園均是成立了幼教集團，旗下有多個幼兒園，能實現(xiàn)盈利的幼兒園。

3.3從業(yè)人員資質(zhì)要求較高，市場難以滿足

《常州市3歲以下嬰幼兒托育機構(gòu)設(shè)置標準（試行）》中規(guī)定幼健人員應(yīng)具有相關(guān)專業(yè)的大專及以上學歷，同時持有教師資格證和中級及以上育嬰師證書。而通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)同時持有教師資格證和中級及以上育嬰師證書的畢業(yè)生在就業(yè)選擇上依次是公立幼兒園、私立幼兒園、托育機構(gòu)。明確的要求能促進托育人員提供專業(yè)的服務(wù)，但這一要求對于現(xiàn)階段的托育機構(gòu)來說還存在困難。另外幼兒教師資格證書考核的是3-6歲兒童的保育和教育知識與能力，與托育機構(gòu)要求的0-3歲的保教知識與能力要求不相匹配。

3.4衛(wèi)生健康部門牽頭，教育性不足

常州市要求各轄區(qū)按照“政府引導、部門協(xié)作、家庭為主、多方參與”的方式來支持嬰幼兒照護機構(gòu)，目前托育機構(gòu)的管理中以衛(wèi)生部門牽頭，在衛(wèi)生部門組織的培訓中以保育為主，忽視0—3歲保教的“育人”功能，未注重托育工作人員教育能力的提升?；?—3歲嬰幼兒托育服務(wù)公益性與教保性的屬性定位，教育部門和衛(wèi)健部門在嬰幼兒托育事業(yè)發(fā)展中均應(yīng)發(fā)揮“排頭兵”的重要作用。

4常州市武進區(qū)托育機構(gòu)發(fā)展對策

4.1健全管理制度，提高服務(wù)質(zhì)量

目前常州市已有2個區(qū)已經(jīng)出臺了3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)工作的發(fā)展方案，包括武進區(qū)在內(nèi)的3個區(qū)還沒有出臺具體的發(fā)展方案。各區(qū)應(yīng)該根據(jù)本區(qū)的情況制定發(fā)展方案、明確發(fā)展目標以及工作辦法。另外還需要健全托育機構(gòu)備案登記制度、信息公示制度和質(zhì)量評估制度，提高托育機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和聲譽口碑，打造讓嬰幼兒幸福、家長放心的托育機構(gòu)。

4.2公共財政投入與柔性調(diào)節(jié)機制并重

首先政府需要加快推動育幼公共服務(wù)供給側(cè)改革，但目前國情背景下，育幼公共服務(wù)必須要加入柔性調(diào)節(jié)機制。“柔性機制”即非底線福利責任主體的多元化，武進區(qū)可充分利用當?shù)氐木哂袑嵙Φ钠髽I(yè)和國家高職教育發(fā)展綜合改革實驗區(qū)——科教城，采用單獨或者聯(lián)合的方式進行辦學，如江蘇食品藥品職業(yè)技術(shù)學院聯(lián)合e-BABY國際教育集團開設(shè)托班，為本單位的職工子女提供托育服務(wù)，并在有余力的情況下輻射附近的社區(qū)。

4.3加強嬰幼兒服務(wù)體系隊伍建設(shè)

利用本地教育資源，提高職前培養(yǎng)質(zhì)量。常州市應(yīng)積極提高開設(shè)學前教育、嬰幼兒照護專業(yè)的院校的培養(yǎng)質(zhì)量， 2020年1月教育部公布了第三批“1+X幼兒照護”職業(yè)技能等級證書，其中“幼兒照護”是適合0-3歲從業(yè)人員的證書，但是目前常州市還沒有“幼兒照護”的試點和考點。有學校已經(jīng)具備了“幼兒照護”的師資，但是由于該項考試每生需要約400元，學校需要補貼考試費用，高額的費用成為學校申請考點的阻礙，政府應(yīng)該聯(lián)合院校推動1+X“幼兒照護”試點和考點落戶常州。另外，應(yīng)積極利用本地的教育資源，推進3所開設(shè)在學前教育專業(yè)的學校設(shè)立專門的培養(yǎng)方向，增設(shè)相關(guān)課程，擴大招生規(guī)模，促成學校開設(shè)嬰幼兒托育服務(wù)與管理專業(yè)的2所高職院校通過中高職銜接、高職本科貫通等方式培養(yǎng)大批專業(yè)的保育人才。

豐富職后培訓，保障托育人員的待遇。由于常州地區(qū)托育還處于起步階段，可采用走出去和請進來的方式進行。組織從業(yè)人員去托育服務(wù)較為發(fā)達的地區(qū)如南京參觀、跟崗學習來提高實踐能力，另外邀請0-3歲專家采用講座、培訓的形式對托育服務(wù)人員進行指導。合理制定0—3歲嬰幼兒教師、保育員、育嬰員、保健員等各類從業(yè)人員的薪酬標準和工資增長機制，保障其基本工資不低于當?shù)鼐用衿骄杖胨健Ｌ岣咄杏袠I(yè)對人才的吸引力，降低托育行業(yè)的教師的流動性。

明確教育部門的責任主體地位。托育服務(wù)服務(wù)內(nèi)容既包括兒童照料和看護服務(wù)，也包括認知能力提升等早期教育服務(wù)。而目前的照護機構(gòu)既有重“托”輕“教”也有重“教”輕“托”的模式，這些模式都不能促進嬰幼兒的全面發(fā)展。托育機構(gòu)快速穩(wěn)妥發(fā)展托育服務(wù)事業(yè)離不開現(xiàn)有學前教育資源，教育部門可利用學前教育資源，發(fā)展托底性公立托育機構(gòu)，同時出臺托育服務(wù)的教育標準，提高監(jiān)管各類托育機構(gòu)的教育質(zhì)量。

基金項目：2019年江蘇省高等學校大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練項目“家長早教需求及市場供給研究——以常州市武進區(qū)為例”研究成果（201912807007Y）；常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學院2020年教師企業(yè)實踐鍛煉項目成果

參考文獻

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