我國自然保護地變革的歷史經驗與探索

嚴勇

摘要：我國自然保護地建設為更好適應新時代發展要求不斷革新，在此過程中形成了堅持協調、優化保護與發展空間格局、堅持保護與民生改善并重、堅持融入國際標準與創新中國特色并重的歷史經驗。新時代自然保護地變革是一項系統性工程，涉及法律修正、部門調整、體系重塑、自然資源確權等多個方面，旨在建立以國家公園為主的自然保護地體系，建立統一、規范、高效的自然保護地管理體制以及創新自然保護地發展機制，從而總結社會主義公有制下人與自然和諧共生新模式，為國內國際生態安全提供參考。

關鍵詞：自然保護地;歷史經驗;管理體制;發展機制

自然保護地（以下簡稱“保護地”）的建設關乎我國長遠發展大局，是我國踐行人與自然和諧共生的重要舉措。我國保護地建設一直是黨領導下的生態文明建設的重要組成部分，也是馬克思主義中國化過程的實踐體現。我國保護地建設構筑起了我國發展的生態安全屏障，有力保護了生物多樣性和自然遺跡，開拓了人與自然和諧共生新局面。

一、馬克思主義自然觀是我國自然保護地建設的根本遵循

馬克思主義始終堅持實事求是的科學精神和認知態度，是我國革命和建設的根本遵循。中國共產黨領導人民創造性地把馬克思主義基本原理同中國發展不同階段的實際相結合，找到了中國革命和建設的正確道路，并堅持走中國特色社會主義道路。馬克思主義自然觀充分體現了辯證唯物主義和歷史唯物主義思想，而系統自然觀、人工自然觀和生態自然觀是馬克思主義自然觀發展的當代形態，是馬克思主義自然觀中國化的重要內容，是生態文明觀的重要理論基礎。[1]系統自然觀以自然生態系統的開放性、動態性、整體性、層次性為基礎，展現生態要素之間的不可分割和相互作用，是當代生態修復的理論基礎，也是改革按生態要素、行政區域劃分保護地的理論指導。當代生態修復強調生態要素的生命共同體屬性，這與習近平總書記強調的“山水林田湖草是一個生命共同體”一致。人類改造自然界的實質是將自然生態系統的產出向有利于人類的方向進行。然而人類和物質產品無法脫離自然界，具有自然和社會雙重屬性，因此，物質財富的獲取也蘊含著自然規律的變化。將自然資源轉化為物質產品，既需要運用現代科學技術創造盡可能多的產品，也需要尊重自然生態系統演化規律，合理使用自然資源，這與習近平總書記強調的“綠水青山就是金山銀山”理念一致，是我國建設以人為本的保護地的出發點，也是破解保護與發展矛盾的理論指導。生態自然觀是對人與自然辯證關系的概括和總結，是以人為主體，協調保護與發展，構建和諧社會和建設生態文明，實現社會與生態系統協調發展，這與習近平總書記強調的“人與自然和諧共生”理念一致，是保護地建設的最終目的。

二、我國自然保護地建設的三個階段

我國自然保護地建設的類型、目標、方法、功能區劃等是隨著經濟社會發展需要、深化對自然生態系統認知中不斷革新的。根據保護地數量增長和制度體系構建，大致可以劃分為三個階段。

第一個階段為起步探索階段（1956年至1978年）。1956年，我國引用“自然保護區”概念，成立鼎湖山自然保護區。該保護區是在天然林大肆被砍伐的背景下，通過搶救性保護天然原生植被而設立，這標志著我國自然資源保護進入了嶄新的階段并開始銜接國際生態保護標準。而后，云南西雙版納、浙江天目山、黑龍江豐林等地先后建立森林生態系統類型自然保護區。截至1978年，全國共建立自然保護區34個，總面積1.265萬km2，約占國土面積的0.13%。[2]

第二階段為鞏固發展階段（1978年至2012年）。改革開放后，我國逐步完善中國特色社會主義制度并借鑒了國際有益的發展經驗。在自然保護領域，國家制定一系列政策、法律法規、行業標準等，明確保護地類型、功能、定義及技術體系等。該階段我國以生態要素劃分保護地，成立了保護森林、水域、濕地、重點瀕危野生動物等為主的自然保護區，根據保護對象確定管理目標并進行屬地管理。這雖然初步構建起以自然保護區為主的保護地體系，同時也出現了“一地多牌、交叉管理”的問題。

在立法方面，20世紀80年代，我國相繼頒布了《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國漁業法》等相關法律和行業法規，為規范建立自然保護區體系和管理生態要素提供了法律依據。1994年，我國頒布了《中華人民共和國自然保護區條例》，該條例系統地梳理了自然保護區管理和建設的基本要求和法律責任，開啟了綜合管理與部門管理相結合的新模式。這雖然極大地保障了保護地的管理和運行，但出現了部門利益分割、多頭管理的弊病。

在規劃方面，國家相關部門制定了全國自然保護區發展規劃和生物多樣性保護行動計劃及《全國生態環境建設規劃（1998-2050年）》，保護地遍布全國各省區，保護類型涉及荒漠、森林、草原、濕地等各種生態系統、野生動植物和自然遺跡，保護地體系初步構建起來。在功能分區上，劃分核心區、緩沖區和實驗區，實行差異化管控，緩和自然空間保護和地方發展的矛盾。同時，我國還積極履行國際義務，參加了《生物多樣性公約》《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》《瀕危野生動植物種貿易公約》等國際公約。截至2017年，中國各類陸域保護地面積達170多萬平方公里，約占陸地國土面積的18%，提前完成《生物多樣性公約》2020年達17%的目標。截至2018年，我國已有34處自然保護區加入聯合國教科文組織的“人與生物圈”保護區網絡。我國自然保護區工作為世界可持續地利用和保護全球生物圈資源做出了重要貢獻，受到國際社會的高度贊譽。[3]

第三階段為改革創新階段（2012年至今）。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設工作。保護地建設作為我國生態文明的重要載體，也不斷自我革新，主要表現在探索解決長期以來存在的自然資源產權所有者及代理行使所有權者權責不明晰、保護地多頭交叉管理、制度體系設計滯后等問題。建立國家公園體制是十八屆三中全會提出的重點改革任務之一，是我國生態文明制度建設的重要內容。截至2019年，全國共建立保護地逾1.18萬個，保護面積占全國陸域國土面積的18.0%。其中，建立國家公園體制試點區10處，涉及青海、福建、四川等12個省，總面積超過22萬平方千米，約占全國陸域國土面積的2.3%。

三、我國自然保護地建設形成的歷史經驗

（一）堅持協調、優化保護與發展空間格局

人類活動范圍、強度的擴大勢必影響生態環境原生平衡，人類對自然生態系統的管理實質是將自然生態系統供給朝著對人類有益的方向輸出。新中國成立初期，由于缺乏對自然規律的認識，進行粗放式或掠奪式自然資源開發，造成大量資源低效利用和浪費，各級政府生態赤字擴大，環境問題頻發，損害了自然生態系統功能的正常運行。

當前，經濟高速發展，經濟活動輻射范圍和人類活動范圍足以涵蓋整個地表，自然生態系統的范圍被壓縮，其原真性和完整性遭到破壞，同樣損害了自然生態系統功能的正常運行。在此背景下，科學謀劃保護和發展的邊界是我黨面臨的重要考驗。過去通過實施主體功能區劃、生態功能區劃等空間優化戰略，搶救性劃定一批保護地，保護了部分重要的生態價值區域，但缺乏頂層設計和持續的制度改革，未能妥善解決保護與發展的矛盾。[4]劃定生態保護紅線成為協調和優化保護與發展空間，保障我國生態安全的核心舉措，也是各地區編制主體功能區劃、空間規劃等各類規劃的基礎和前提。生態保護紅線基于自然生態系統特點和承載力對區域發展強度和方式實行嚴格的管控，形成協調保護與發展空間邊界，維護區域生態安全和可持續發展。在重點開發區劃定生態脆弱區或敏感區保護紅線，可以減少城市的生態威脅，開展與城市發展承載力相適宜的生態屏障。在重要生態功能區劃定紅線，限制開發強度，構建與環境相適宜的生產生活活動，提供生態產品。在禁止開發區劃定紅線，嚴格保護生物多樣性水平高、生態價值大的區域，保護其原真性、完整性、可傳承性。

（二）堅持保護與民生改善并重

我國保護地是在土地家庭聯產承包責任制實施后以及國有、集體林草地劃分完成后逐漸成立的，地方政府或當地居民的切身利益與土地利益緊緊聯系在一起，“人”與“地”很難分開。因此，我國探索保護與發展的共贏之路一直堅持保護與民生改善并重。由于我國保護地的公益屬性，政府從初始階段承擔了保護地規劃、功能定位、基礎設施建設運營等投入，從根本上保障了人民的公共利益。通過轉移支付對重點生態功能區進行補償，如草畜平衡獎補。但民生改善主要是以財政補貼為主，保護地內或周邊居民內生發展動力不足，這主要是由于產權制度的不完善和發展方式轉型難所致。

一是由于森林、草原等自然資源產權主體和責任不明晰，監管乏力，導致自然資源開發利用方式粗放，產權糾紛多發。

二是保護地周邊居民居住地位置偏遠，生產方式單一，主動轉型的動力和意愿不足。

三是圍繞保護地開發經營形成的紅利未有效分配。因此，完善產權制度和吸納多元參與供給是未來我國堅持保護與民生改善并重的重要舉措。

（三）堅持融入國際標準與創新中國特色并重

1992年，聯合國環境與發展峰會上，中國向世界承諾走可持續發展道路，我國轉變經濟發展方式，實施了三北防護林、退耕還林還草、流域防護林體系、荒漠化土地治理等重大生態工程。近20年來，中國已經成為全球新增綠化面積貢獻比例最大的國家，為世界碳中和、延緩土地荒漠化、維持生物多樣性做出了突出貢獻。我國保護地建設標準借鑒了世界自然保護聯盟保護地分類體系，對生態價值較高的保護地劃定為自然保護區，并按照保護對象類別和管理目標劃定風景名勝區、森林公園、地質公園等保護地。我國自然保護區功能分區采用國際“人與生物圈”計劃生物保護區的基本模式，即劃分為核心區、緩沖區與試驗區的三區模式，并在不同的功能區采取不同的經營管理策略，以實現生物多樣性保護與可持續發展的目的，[5]同時，中國保護地建設相關技術體系也與國際主流技術方法相適宜。[6]然而我國建立保護地不僅為了生態保護或修復，而且旨在探索一種人與自然和諧相處的新發展模式，為此在吸收借鑒國際有益經驗的基礎上，不斷創新保護地管理體制，協調保護與發展空間格局，使生態紅利公平惠及社會大眾。

1.當代保護地建設是以習近平生態文明思想為推進的。習近平生態文明思想高屋建瓴，系統回答了人與自然關系、生態環境保護與發展、生態治理等問題，為新時代推進保護地建設提供了根本遵循。

2.當代保護地建設堅持為人民服務，滿足人民所需。我國保護地建設不是形成“綠色孤島”，而是在保護的框架下兼顧多元主體需要。例如，分區管控和資源確權，保障了當地居民的利益。又如，開展特許經營制度，引入社會資本和力量，豐富生態產品的供給。

3.當代保護地建設堅持統一管理。我國是公有制國家，自然資源統一管理體現了保護地的公益屬性，代表了最廣大人民的根本利益，體現了自然資源的全民共享。

4.當代保護地建設堅持自然生態系統的原真性和完整性保護。我國保護地遵循了自然演變規律，將其原真性和完整性作為管控目標，有利于自然遺產的世代傳承，體現了保護的科學性。

四、新時代我國自然保護地的變革探索

黨的十八大后，我國開啟了自上而下的保護地變革，旨在重塑保護地管理體制和體系，解決長期以來存在的生態要素分割而治、多頭管理等弊病，協調保護與發展空間并作出相應管控，構建具有中國特色的人與自然和諧共生示范樣本。新時代我國保護地的變革探索包括建立以國家公園為主的保護地體系，建立統一、規范、高效的保護地管理體制，創新自然保護地發展機制。

（一）建立以國家公園為主的保護地體系

過去，我國保護地體系分類是按生態要素劃分而形成的以自然保護區為主的保護地體系。當前，我國在對接國際標準過程中，引入國家公園概念并在自然生態綜合價值最高的十個區域開展國家公園體制試點。我國保護地是在土地家庭聯產承包責任制實施后以及國有、集體林草地劃分完成后逐漸成立的，地方政府或當地居民的切身利益與土地利益緊緊聯系在一起，“人”與“地”很難分開，不適合引入國際管控要求最高的一類保護地，即杜絕一切人類活動的荒野類型保護區。而國家公園被世界廣泛認為是能有效平衡利益相關者的保護地類型，其核心是科學的功能分區和廣泛的多元共治，這與我國現實需要相一致。

根據自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，我國保護地按其綜合生態價值和管控強度高低，依次分為國家公園、自然保護區、自然公園三大類型，同時開展整合優化。國家公園代表國家形象，涵蓋綜合生態價值最高的自然區域，實行多級功能分區和最嚴格的管控，同區域其他類型保護地歸并國家公園。自然保護區代表典型的生物多樣性較高的區域或特殊自然遺跡，實行二級功能分區和嚴格管控，同區域其他類型保護地歸并自然保護區。自然公園代表可持續利用的重要自然區域，以發揮多元服務價值為管控目標。

（二）建立統一、規范、高效的自然保護地管理體制

首先，開展自然資源統一確權登記，清晰界定區域內各類自然資源資產的產權主體，劃清各類自然資源資產所有權、使用權的邊界，明確各類自然資源資產的種類、面積和權屬性質。在確權登記的基礎上，實現“一地一牌一機構”，統一管理。根據保護地價值高低和管控目標，其管理模式分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。綜合生態價值最高的國家公園一般是中央直接管理，例如，東北虎豹國家公園。試點期間中央委托地方共同管理，例如，三江源國家公園。自然保護區和自然公園由于數量較大，一般是地方政府批準設立，管理主體由地方政府確定。保護地基礎設施建設關乎其公益屬性的正常發揮，主要來源于中央財政資金，而其人員工資、監管運行等支出則需要探索多元化的資金來源。

其次，建立統一管理體制，將分散在各職能部門的管理權限集中到自然資源所有權的代理行使部門，如國家公園管理局實行區內自然資源的兩個“統一行使”，即統一行使全民所有自然資源資產所有者職責和統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。針對多類型行業監測體系和技術細則，要完善統一調查監測體系，明晰區域內自然資源資產及其生態服務價值。

最后，理順保護地管理體制還需要從法律層面確認各類型保護地的內涵和邊界，其公益性內涵及公民環境權需要以法律形式和條文準確且清晰地表達，由于《建立國家公園體制總體方案》不具有法律效力，應從國家層面建立相關國家公園的法律法規或者通過相關環境保護法予以明確。同時，要理順國家公園相關法律法規與《中華人民共和國自然保護區條例》及相關保護地管理辦法的關系，構建統一、規范的保護地法律法規體系。

（三）創新保護地發展機制

保護地建設要避免形成“綠色孤島”，就要協調處理多元利益相關者訴求。因此，創新保護地發展機制成為破解保護問題的重要手段，其實質是構建保護地的多元參與和共建共享機制。

1.建立資金的長效化投入和分配機制。積極探索建立社會捐贈、投融資機制，橫向和縱向跨地區、跨流域的生態補償機制，吸引社會資金注入，形成資金長效化、多元化投入機制。在此基礎上，將項目資金合理拆分，其中一部分用于區內基礎設施建設與民生改善。

2.探索建立社區協調發展和區域協調發展機制。創新自然資源使用制度，在明晰自然資源產權的基礎上，將自然資源合理流轉，形成有償使用和退出補償，鼓勵社區居民通過特許經營許可制度開展綠色生產，鼓勵開發資源非消耗性和非損傷性使用發展項目，充分開發利用森林生態系統的生態功能、服務（文化）功能、社會功能產品，實現生態產業化、產業生態化。構建保護地特色產業活動和品牌價值體系，基于區域自然稟賦和文化特點，創新生產方式，供給生態產品，通過品牌效應促進生態產品價值轉化，打通生態保護、生態產業轉型和生態富民三大通道。

3.擴大多元共建途徑。一方面，積極運用信息技術手段通過線上開展生態體驗，將內容延伸到社會生活各領域，將生態價值觀融入個體的行為道德準則中。另一方面，積極構建第三方服務平臺，有效銜接保護地建設需求與社會各群體需求。在當前我國參與全球生態安全格局背景下，我國保護地建設要積極總結社會主義公有制下保護地長效化發展路徑，探索以人為核心的人與自然和諧共生新模式。

注釋：

[1]張明國.馬克思主義自然觀概述[J].北京化工大學學報（社會科學版），2012，04。

[2] 朱廣慶.我國自然保護區的歷史發展與完善[J].中國生物圈保護區，1995，03。

[3] 高吉喜，徐夢佳，鄒長新.中國自然保護地70年發展歷程與成效[J].中國環境管理，2019，04。

[4]歐陽志云，杜傲，徐衛華.中國自然保護地體系分類研究[J].生態學報， 2020，20。

[5]呼延佼奇，肖靜，于博威.我國自然保護區功能分區研究進展[J].生態學報，2014，22。

[6]劉曉曼，李靜，劉玉平，劉慧明，聞瑞紅.自然保護區人類活動天地一體化監管與評價技術體系[J]. 中國環境科學，2016，10。

（作者單位：中共青海省委黨校）