鄉村振興背景下 “穩脫貧”與“防返貧”的機制和政策研究

王佩如 朱明星

當前，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，“三農”工作轉入全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化新階段。在全面推進鄉村振興戰略過程中，做好鄉村振興下的返貧機制研究頗為重要。

關鍵詞：穩脫貧;防返貧;相對貧困;鄉村振興

2020年是打贏脫貧攻堅戰收官之年，我國832個貧困縣全部脫貧摘帽。脫貧攻堅任務完成后，我國貧困狀況發生重大變化，扶貧工作重心轉向解決相對貧困，扶貧工作方式由集中作戰調整為常態推進，要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型。脫貧攻堅與鄉村振興是中國實現社會主義現代化必須完成的兩大重要戰略任務，二者銜接關系密切。脫貧攻堅完成后，“三農”工作重心全面轉向鄉村振興，在鄉村振興接續發展的過程中，做好鄉村振興下的返貧機制研究尤為重要。

研究背景

2020年是脫貧攻堅的收官之年，脫貧攻堅已進入決戰決勝的重要階段。深入分析目前脫貧攻堅工作遇到的問題和挑戰發現，各地在不遺余力采取綜合幫扶措施幫助貧困人口脫貧的同時，一部分特殊群體經常出現猝不及防的致貧返貧現象，也就是出現了邊扶邊增、邊脫邊返的“沙漏式”扶貧難題。因此，構建穩定脫貧和防止返貧的長效機制是鞏固脫貧攻堅成果的重大議題，是實現鄉村振興的重要保障。本文以太保“防貧保”為例，研究其如何助推“穩脫貧”和“防返貧”長效機制的建立，通過對防貧保險設計和執行過程中各主體進的作用、防貧保險的可持續性，以及在鄉村振興背景下防貧保險的發展方向三方面行深入研究，彌補了現有研究的空白，并分析其實踐意義。

近年來，我國保險業積極投身到農村扶貧開發中并取得顯著效果，但是農村保險扶貧工作仍存在農村保險有效需求不足、保險公司經營困難、保險扶貧法律缺位和滋生腐敗等問題。為切實提高脫貧攻堅質量，鞏固提升脫貧成果，有效防止致貧返貧，需要創新精準防貧新模式。太平洋保險公司與市級扶貧辦、農業農村局、民政局等單位就進一步完善精準防貧機制進行了積極的探索，立足致貧返貧因素，在通過“預警監測線”和“防貧保障線”精準框定“兩非戶”的基礎上，將致貧返貧問題由“因病、因學、因災”進一步延伸至“因產業、因就業、因危房、因門診”等，形成了精準防貧的新模式框架，從解決政府最為關心的非高標準脫貧戶和非貧低收入戶因“因病、因學、因災”返貧問題入手，首創防貧保險產品，專門針對因疾病、就學、意外、災害等返貧研發設計了“防貧保”。

“防貧保”基本情況簡介

本文以A縣為例進行說明，至2018年年底，A縣脫貧攻堅還剩下貧困人口2.16萬人，其中最棘手、最迫切的是，大多數人脫貧后，卡內、卡外“兩類人群”脫貧不充分、不平衡的問題逐漸顯現。其中“卡內不高不穩”的已脫貧戶。這類人群雖然已經脫貧并享受“脫貧不脫幫扶”等政策，但全縣統一的脫貧標準為整體性設定，部分家有慢病、重病人口或突發變故的特困戶，稍遇變故極易返貧，攻堅越到后期這種比例越高。“卡外戶”包涵兩類人群：一是農村非建檔立卡戶（即卡外）。他們與“卡內戶”相似，因指標所限被劃到了“卡外”，成為“邊緣戶”。二是城鎮特困人群。由于他們沒有土地、山場，沒有系統的扶貧機構，僅靠低保、失業、救濟等普惠性政策，難以解決特殊性貧困。A縣經過深入調研，決定實施“三合一”防貧，基本路徑是以城鄉“兩類人群”為目標，政府專項資金防貧+公益慈善捐款防貧+企業擔當防貧匯集于“縣防貧減貧服務中心”，由專業保險機構承保運營，實現全縣城鎮和鄉村防貧對象全覆蓋。在保險責任劃分方面，“防貧保”具有明確的保險責任劃分，提供菜單式可選保障，各省、市、縣可根據本地防貧工作重點、難點自由選擇，形成差異化、精準化保障包。

“防貧保”在進行賠付時，有具體的服務流程。首先，保險公司接到理賠報單后，為了防止徇私，保險公司在管理委員會數據庫中隨機抽取入戶核查人員，核查人員在3個工作日內組織入戶核查，對申報人的家庭情況進行調查，其中包括看住房、家用、大件、兒女等是否滿足條件，算收入以及到縣直相關部門核查比對房產、車輛、實體等信息，然后評估家庭的整體情況。

“防貧保”面臨的難題

組織體系存在缺漏

“防貧保”由政府出資設立防貧基金，采購保險公司專業化、標準化的經辦服務，聯合開展精準防貧工作;保險公司不以盈利為目的，只按一定比例收取運營費用，每年保險期限結束后，資金結余返還政府或自動轉為下一年度防貧基金，如資金不足，由政府注資補足。通過引入商業保險機制服務社會治理，有效降低政府成本。在“防貧保”中防貧對象、政府部門（村委會和扶貧辦）、承保公司三方之間需要密切互動機制，以及政府部門（村委會和扶貧辦）和承保公司之間有序分工合作是充分發揮“防貧保”的作用的前提。目前，防貧對象、政府部門（村委會和扶貧辦）、承保公司三方合作有序進行，但A縣扶貧辦主任反應，財政部，國務院扶貧辦等上級部門沒有相應的配套政策，不能將財政資金用于去買保險，缺乏頂層設計的政策支持。雖然農業農村部和財政部設置了一項資金，但是沒有用于買保險。在探索“防貧保”的過程中，不能形成規模效應，如果省里統籌資金和協調各部門的工作可能會更有效率（A縣扶貧辦主任訪談）。

資金缺乏可持續性來源

“防貧保”資金方面所遇到的難題是保險資金來源的可持續性。分析每年的防貧保險資金是否能夠滿足當年農戶因病、因學、因災賠付需要，資金的每年結余是多少，這些問題是解決“防貧保”實現可持續發展的前提。在A縣調研過程中發現，A縣2019年投入防貧保險資金300萬元，其中，縣財政出資200萬元，縣慈善總會、紅十字會和愛心企業出資100萬元。政府用購買“防貧保險”的方式，簽約太平洋財險通城支公司，以專業機構、專業隊伍進行專業防貧。不過，在2019年慈善活動只舉辦了一次，捐贈資金也在進行，但是募集資金有限。出現的問題即常態化的資金來源不穩定。上文提到對于兩類人群實現“應保盡保”，理賠的門檻低，標準比較低，并且A縣將前三年內需要賠付的事件全部納入2020年的賠付任務，所需要賠付的資金數額巨大，出現資金緊缺現象，甚至出現2019年應實現的賠付直至2020年仍無法進行賠付，常態化資金來源穩定是實現“防貧保”可持續發展的重要前提（A縣扶貧辦訪談）。

“兩類人群”脫貧易，致富難

“防貧保”明確提出所要保障的兩類人群，“即為處于貧困邊緣的低收入戶和人均收入不高不穩的脫貧戶兩類臨貧易貧重點人群。在A縣進行調研時發現承保是也有明確的各項管理方法。在賠付時設立兩條保障線標準，第一條標準線是預警線標準，即減貧防貧保險合同確定的免賠金額或起付線。第二條標準線是保障線標準，城市居民、農村居民保障線標準分別為上年度全縣城鎮居民、承諾居民人均可支配收入的40%。只有同時符合這兩條標準線，即在這個區間內才可以實現賠付。在2020年新冠疫情期間，有三例建檔立卡貧困戶出現大病情況，通過“防貧保”進行免費治療，解決了貧困戶無錢治病難題。“防貧保”對貧困戶脫貧發揮了重要的作用，但是貧困戶的發家致富還是有一定的難度，尤其是患大病的貧困戶。

對策與建議

一是加強組織體系建設。“防貧保”主要涉及三方，縣扶貧辦、太保公司和受險人群，當事件發生時，申報人通過填表向村級組織或者直接向縣級扶貧辦反應情況，太保公司進行入戶調查，扶貧辦進行審核，最后進行評議、公示，確定發放保險金。保險金這一部分的資金是扶貧辦統籌交與太保公司進行管理。在這個組織體系中，縣級扶貧辦發揮了主要作用，尤其是資金統籌這一方面，將省級扶貧辦納入組織體系建設中，加強省級與縣級扶貧辦的聯系，省級指導縣級工作，并給予縣級政策支持。省級組織的加入使組織框架更加完整，讓辦事效率更高，扶貧結果更加顯著。

二是加強資金來源的穩定性。縣級扶貧辦統籌的資金主要來源于慈善活動和個人捐贈，資金來源單一且存在不可持續發展問題，縣級扶貧辦的效率低下。將省級扶貧辦納入組織體系，在資金方面得到省級扶貧辦的支持，發揮省級扶貧辦統籌資金能力，確保扶貧資金來源的穩定性。

三是增加相關扶貧舉措，增強貧困人口內生動力。“防貧保”通過兩條標準線保障“兩類人群”，防止他們致貧和返貧。但是仍然存在一個問題是“脫貧易，致富難”。保險扶貧是當存在意外發生時才會生成保護機制的一種扶貧方式。在保險責任劃分中不存在因為產業發展困境而進行保險。增加與產業發展所相關的扶貧舉措，促進貧困人口積極發展產業。在農戶發展產業的過程中，因發展產業失敗致貧、返貧的不勝其數，并且造成的損失很重，打擊了農戶的積極性。通過增加與產業發展有關的保險險種，給予農戶保障，能夠更好的激發農戶的內生動力。