石門(mén)縣移民資金管理模式及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

劉 平，任 寧，陳 平

(1.湖南澧水流域水利水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，長(zhǎng)沙 410004；2．石門(mén)縣移民開(kāi)發(fā)局，湖南 石門(mén) 415399)

0 前 言

2003年11月，皂市水利樞紐工程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)皂市工程)經(jīng)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委)核定概算總投資為325179萬(wàn)元，其中移民補(bǔ)償投資152491萬(wàn)元(庫(kù)區(qū)148954萬(wàn)元、壩區(qū)3537萬(wàn)元)；2009年12月和2012年9月，國(guó)家發(fā)改委和湖南省人民政府核定調(diào)增皂市工程移民投資54500萬(wàn)元；皂市工程合計(jì)總投資為379679萬(wàn)元，其中移民補(bǔ)償投資206991萬(wàn)元，占工程總投資額54.5%。

皂市工程庫(kù)區(qū)淹沒(méi)面積大，移民搬遷人口多，移民資金占比高，工程建設(shè)過(guò)程中移民資金的使用和管理尤其重要，如何實(shí)現(xiàn)移民資金安全運(yùn)行，確保移民 “搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，確保移民干部安全、移民工程安全，是移民管理機(jī)構(gòu)和移民工作者個(gè)人必須思考和解決的問(wèn)題[1]。

1 皂市工程及移民基本情況

1.1 工程基本情況

皂市工程是“98大水”之后國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的長(zhǎng)江防洪建設(shè)重點(diǎn)工程之一。壩址位于澧水流域Ⅰ級(jí)支流渫水上湖南省石門(mén)縣境內(nèi)，距皂市鎮(zhèn)上游約2km，下游距石門(mén)縣城19km，控制流域面積3000km2，占渫水流域面積的93.70%，工程主要任務(wù)是以防洪為主，工程規(guī)模屬于大(1)型水利樞紐工程。水庫(kù)正常蓄水位140.00m，相應(yīng)庫(kù)容12.00億m3；死水位112.00m，相應(yīng)庫(kù)容2.71億m3；水庫(kù)總庫(kù)容14.39億m3，有效庫(kù)容11.68億m3，為年調(diào)節(jié)水庫(kù)。電站裝機(jī)容量120MW。

1.2 移民基本情況

皂市工程水庫(kù)淹沒(méi)常德市石門(mén)縣和張家界市慈利縣幅員面積53.99 km2，其中陸地面積45.77 km2，庫(kù)區(qū)回水長(zhǎng)度70.8 km，其中干流長(zhǎng)度58.6 km，支流長(zhǎng)度15.2 km(距河口里程)。水庫(kù)淹沒(méi)主要涉及石門(mén)縣和慈利縣共9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)100個(gè)村和5個(gè)集(場(chǎng))鎮(zhèn)，工程竣工水庫(kù)庫(kù)區(qū)搬遷安置移民40034人。

2 石門(mén)縣移民資金管理模式

石門(mén)縣作為皂市主體工程所在地，自1998年11月開(kāi)始工程壩區(qū)征地前期工作，至2014年完成工程竣工石門(mén)縣移民安置自驗(yàn)，歷時(shí)16a，搬遷移民4萬(wàn)多人，管理和使用移民資金近15億元。為確保移民資金安全運(yùn)行，石門(mén)縣制定了規(guī)范的皂市工程移民資金管理制度，形成了完善的資金管理模式，積累了豐富的移民資金管理經(jīng)驗(yàn)。

2.1 實(shí)行“一、二、三、四、五、六”的皂市工程移民資金管理模式，即“一條主線”、“二個(gè)重點(diǎn)”、“三個(gè)關(guān)鍵”、“四大目標(biāo)”、“五項(xiàng)制度”、“六大措施”。

2.1.1 “一條主線”，抓住資金走向這一條主線。

牢牢把握移民資金走向這一條主線，按資金用途和領(lǐng)撥單位分別建立分項(xiàng)分類(lèi)賬目，輔之以臺(tái)賬，定期核對(duì)數(shù)據(jù)，確保做到上下一致，真實(shí)準(zhǔn)確。

2.1.2 “二個(gè)重點(diǎn)”，突出資金支出管理、項(xiàng)目質(zhì)量管理。

在資金支出管理上，主要加強(qiáng)資金的預(yù)算和計(jì)劃管理。年初，財(cái)務(wù)部門(mén)編制資金預(yù)算計(jì)劃，明確年度資金計(jì)劃的重點(diǎn)，便于單位日常的資金控制。其次是加強(qiáng)了資金的風(fēng)險(xiǎn)管控，對(duì)移民資金使用管理程序進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)和嚴(yán)格控制，確保了移民戶資金的安全。如：要求受托銀行在移民存折上加蓋“移民資金專(zhuān)用存折”章戳，要求移民第一次取款必須出具個(gè)人身份證或戶口本等。

在項(xiàng)目質(zhì)量管理上，做到了層層把關(guān)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，確保公開(kāi)、公正、透明。凡使用移民資金進(jìn)行專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的，實(shí)行“四制”管理。即：項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、建設(shè)項(xiàng)目合同制。在建設(shè)項(xiàng)目資金的使用上，嚴(yán)格按照“申請(qǐng)立項(xiàng)、編制預(yù)算、簽訂合同確定施工單位、組織施工、竣工驗(yàn)收工程決算造價(jià)審計(jì)”等6個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。單項(xiàng)工程造價(jià)達(dá)到5萬(wàn)元以上、招投標(biāo)起點(diǎn)以下的工程必須經(jīng)過(guò)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行造價(jià)評(píng)審后才辦理資金結(jié)算，并依規(guī)扣留質(zhì)量保證金。

2.1.3 “三個(gè)關(guān)鍵”，把握移民政策為靈魂，統(tǒng)一核算為根本，規(guī)范管理為手段三個(gè)關(guān)鍵。以堅(jiān)持政策為基本原則，保持政策的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。堅(jiān)持統(tǒng)一核算為根本，以規(guī)范管理為手段構(gòu)建移民資金管理安全網(wǎng)，確保資金運(yùn)行安全。

2.1.4 “四大目標(biāo)”，明確安全、節(jié)約、合法、有效四大目標(biāo)。資金安全是前提、節(jié)約是手段、合法是根本、有效是原則。

2.1.5 “五項(xiàng)制度”，實(shí)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示制，人大代表、政協(xié)委員視察制，紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)和移民代表監(jiān)督制，移民資金概算執(zhí)行情況公布制，定期跟蹤審計(jì)制等五項(xiàng)制度。堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正、透明的原則，實(shí)行公示、公開(kāi)和監(jiān)審制度，讓資金在陽(yáng)光下運(yùn)行。

2.1.6 “六條措施”，采取縣級(jí)報(bào)賬制、政府采購(gòu)制、封閉運(yùn)行制、集中支付制、招標(biāo)投標(biāo)制、責(zé)任追究制六條措施。實(shí)施縣級(jí)報(bào)賬制，明確職責(zé),確保報(bào)賬工作有序運(yùn)行；政府采購(gòu)制使項(xiàng)目資金得到規(guī)范節(jié)約管理，提高資金使用效益；資金封閉運(yùn)行，做到專(zhuān)款專(zhuān)用；招標(biāo)投標(biāo)制體現(xiàn)公平性、公正性和合法性特點(diǎn)，符合市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)規(guī)律；責(zé)任追究制可以減少‘拍腦袋’工程、形象工程，威懾工程建設(shè)中的腐敗行為。

2.2 實(shí)行重點(diǎn)突出移民資金的“五性目標(biāo)”，即移民資金的合法性、專(zhuān)屬性、規(guī)范性、安全性、真實(shí)性。

2.2.1 建立完善制度，力求資金使用的“合法性”

在資金管理方面，石門(mén)縣先后制定并頒布了《皂市水庫(kù)移民專(zhuān)項(xiàng)資金管理實(shí)施辦法》、《皂市水庫(kù)移民安置補(bǔ)償資金管理暫行辦法》(石政發(fā)〔2004〕4號(hào))和《皂市水庫(kù)移民資金撥款規(guī)程》等。并對(duì)移民資金孽生的利息，嚴(yán)格按照湘財(cái)綜〔2002〕48號(hào)文件的要求報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，然后按規(guī)定的渠道進(jìn)行使用。同時(shí)將中央、省、市、縣等各級(jí)各部門(mén)的移民政策法規(guī)，編撰成專(zhuān)門(mén)的手冊(cè)，相關(guān)移民干部和村組人手一份，并廣泛宣傳，針對(duì)移民資金的拔付，要求對(duì)每一筆資金的來(lái)源和組成清清楚楚，力求資金使用合法。

2.2.2 嚴(yán)格遵守規(guī)劃，力求資金用途的“專(zhuān)屬性”

對(duì)于資金的使用，是在核實(shí)實(shí)物指標(biāo)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照長(zhǎng)江委設(shè)計(jì)院編制的移民安置規(guī)劃，分年度編制資金計(jì)劃，做到“項(xiàng)目跟著計(jì)劃走、資金跟著項(xiàng)目走”。資金預(yù)算到項(xiàng)，分項(xiàng)建卡，層層把關(guān)，包干使用，不串項(xiàng)不打混，確保規(guī)劃的全面貫徹實(shí)行。

2.2.3 搞好配合協(xié)作，力求資金管理的“規(guī)范性”

財(cái)政部門(mén)既是地方會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)管理的歸口部門(mén)，又是移民資金的監(jiān)督管理部門(mén)，石門(mén)縣移民管理部門(mén)主動(dòng)與財(cái)政部門(mén)溝通信息，協(xié)商管理模式和方法。比如賬戶的開(kāi)設(shè)、報(bào)賬員的確認(rèn)、利息的審批、計(jì)劃的上報(bào)、年終鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站資金管理的檢查和內(nèi)部審計(jì)等。得到了財(cái)政等部門(mén)的全力支持協(xié)作，保障了石門(mén)縣移民資金管理的“規(guī)范性”。

2.2.4 大膽創(chuàng)新探索，力求資金運(yùn)行的“安全性”

石門(mén)縣主要探索了資金“封閉運(yùn)行”和“縣級(jí)報(bào)賬”兩種模式。原常德市移民部門(mén)是全省移民系統(tǒng)最先提出“縣級(jí)報(bào)賬”的市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)，原石門(mén)縣移民局是全省移民系統(tǒng)最早和最全面實(shí)施“縣級(jí)報(bào)賬”的縣級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)。石門(mén)縣從制度建設(shè)、賬戶設(shè)置、核算方法、人員配備、明細(xì)核對(duì)、往來(lái)校對(duì)、定期培訓(xùn)等方面進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新和探索，確定了最優(yōu)化的機(jī)制來(lái)匹配移民資金“縣級(jí)報(bào)賬”制。確保了資金管理的安全、高效、準(zhǔn)確。

2.2.5 主動(dòng)接受監(jiān)督，力求資金使用的“真實(shí)性”

石門(mén)縣委、縣政府堅(jiān)持實(shí)施了“六條措施”，并于2004年3月成立了皂市水庫(kù)移民資金監(jiān)督小組，由縣紀(jì)委、監(jiān)察局、審計(jì)局、財(cái)政局、檢察院、移民局組成，縣紀(jì)委常務(wù)副書(shū)記、監(jiān)察局局長(zhǎng)任資金監(jiān)督小組組長(zhǎng)，經(jīng)常進(jìn)行檢查。石門(mén)縣移民資金共計(jì)接受過(guò)較高規(guī)格的審計(jì)和檢查30余次，各種檢查近百次，檢查結(jié)果表明移民資金支出真實(shí)有效。

3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1)皂市工程移民資金嚴(yán)格實(shí)行“封閉運(yùn)行”，打卡發(fā)放，全面實(shí)現(xiàn)并創(chuàng)新“縣級(jí)報(bào)賬制”。

石門(mén)縣移民部門(mén)在全省率先全面實(shí)行了縣級(jí)報(bào)賬制。縣移民部門(mén)從縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)務(wù)報(bào)表的設(shè)立，各種會(huì)計(jì)科目的規(guī)范統(tǒng)一，明細(xì)科目的設(shè)置，賬戶的開(kāi)立，報(bào)賬員的確認(rèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站的賬務(wù)銜接處理，輔助臺(tái)賬的設(shè)立，各種簽字程序及流程等八大方面著手，根據(jù)省市關(guān)于移民資金使用的規(guī)定和會(huì)計(jì)核算的要求，全面實(shí)行了縣級(jí)報(bào)賬制，并全面實(shí)行了封閉運(yùn)行，凡是涉及到個(gè)人的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，一律打卡發(fā)放，資金安全有保障[2]。

2)結(jié)合創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的日常培訓(xùn)，從嚴(yán)要求財(cái)務(wù)工作人員，創(chuàng)建一支業(yè)務(wù)過(guò)硬、素質(zhì)精良的隊(duì)伍。

在報(bào)賬員的選拔任用方面，石門(mén)縣認(rèn)真挑選、從嚴(yán)把關(guān)，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式推薦、財(cái)政局審核、移民局考察，由縣移民局、縣財(cái)政局兩家單位共同行文明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬員，規(guī)范了報(bào)賬員的職責(zé)權(quán)利，對(duì)人員調(diào)動(dòng)、工作移交都有明確的規(guī)定。每年對(duì)報(bào)賬員開(kāi)展2-3次培訓(xùn)活動(dòng)，穩(wěn)定了報(bào)賬員隊(duì)伍，提高了報(bào)賬員的工作熱情，報(bào)賬員的綜合素質(zhì)顯著提高。

3)嚴(yán)格核對(duì)每一筆業(yè)務(wù)，創(chuàng)新工作思路，寓工作于活動(dòng)，開(kāi)展一系列有益的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。

石門(mén)縣財(cái)政、移民部門(mén)開(kāi)展了 “查錯(cuò)糾弊”、“資金管理有獎(jiǎng)?wù)魑摹薄ⅰ按寮?jí)移民資金財(cái)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)整改驗(yàn)收”、“撰寫(xiě)年度財(cái)務(wù)分析報(bào)告”等專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)和“移民資金管理質(zhì)量提升”為主題的活動(dòng)，在做好移民檔案資料的收集、整理、裝訂，資金領(lǐng)撥及報(bào)賬程序，清除虛假支出等方面進(jìn)行了規(guī)定，有效的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民資金管理工作進(jìn)行了指導(dǎo)。

4)結(jié)合加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)把監(jiān)督檢查關(guān)，做好跟蹤延伸審計(jì)，全面接受社會(huì)的監(jiān)督，創(chuàng)造公平、公正、透明的“陽(yáng)光財(cái)務(wù)”。

在移民個(gè)人補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題上，石門(mén)縣首先將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以發(fā)傳單的方式告知移民，其次對(duì)實(shí)物指標(biāo)的數(shù)量進(jìn)行了張榜公布，并實(shí)行“三榜定案”，再就是對(duì)照長(zhǎng)江委設(shè)計(jì)院的規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行核查，財(cái)務(wù)進(jìn)行復(fù)查和抽查，聘請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員進(jìn)行視察，邀請(qǐng)資金監(jiān)督小組進(jìn)行督察，并主動(dòng)接受皂市工程移民綜合監(jiān)理的監(jiān)察。

5)結(jié)合新的形勢(shì)和上級(jí)部門(mén)要求，賬務(wù)處理嚴(yán)要求，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化長(zhǎng)抓不懈，形成良好的財(cái)務(wù)管理氛圍。

在會(huì)計(jì)核算上，石門(mén)縣從2002年開(kāi)始運(yùn)用電算會(huì)計(jì)，確保了核算的質(zhì)量和工作的效率。其次是建立了輔助臺(tái)賬，在業(yè)務(wù)股室、財(cái)務(wù)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民站都全面建立了輔助性臺(tái)賬，一方面要求要用文本進(jìn)行登記，同時(shí)進(jìn)行電腦登記，每月全面核對(duì)一次，確保差錯(cuò)在一個(gè)月內(nèi)能夠全部予以糾正。每年聯(lián)合縣財(cái)政、審計(jì)對(duì)各類(lèi)移民資金組織進(jìn)行2-4次的檢查和核對(duì)，及時(shí)排查問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，組織講評(píng)，真正形成了良好的自覺(jué)維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律和秩序的良好氛圍。

6)結(jié)合審計(jì)、檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改，保障資金使用安全。

皂市工程移民資金檢查和審計(jì)多達(dá)近百次，2006年國(guó)家審計(jì)署和財(cái)政部專(zhuān)員辦曾進(jìn)行過(guò)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，2014年省審計(jì)廳委托常德市審計(jì)局進(jìn)行了決算審計(jì)，每年市、縣有關(guān)部門(mén)都要進(jìn)行常規(guī)檢查，對(duì)資金使用和管理提出了意見(jiàn)。征對(duì)檢查指出的問(wèn)題，各方高度重視，積極配合，主動(dòng)整改，保障了移民資金的使用安全。

7)結(jié)合移民資金屬性的特點(diǎn)，抓住資金的走向和支出重點(diǎn)，健全規(guī)章制度，采取抓全面與抓重點(diǎn)相結(jié)合，強(qiáng)化財(cái)經(jīng)法律意識(shí)，做到了用制度管人，用職責(zé)“黏”人，明確分工范圍，職責(zé)清晰，事事有人管。

皂市工程移民資金量大，歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)，移民搬遷安置點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，涉及移民和移民項(xiàng)目的單位、部門(mén)和管理機(jī)構(gòu)繁多，各種異常情況時(shí)有發(fā)生，情況十分復(fù)雜，因此資金管理的難度相當(dāng)大。

石門(mén)縣以規(guī)范的資金管理制度和嚴(yán)格的紀(jì)檢監(jiān)察體系為基礎(chǔ)，安全、合法、規(guī)范、高效的確保了移民資金安全、移民干部安全、移民工程安全，圓滿完成了移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)所確定的目標(biāo)任務(wù)，為皂市工程建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。