新時代國土空間規劃中陸海統籌的重點內容和實現路徑

徐永臣,牟秀娟,劉曉東,王琰

(1.中國海洋大學 青島 266100;2.青島海洋地質工程勘察院 青島 266071)

0 引言

黨的十九大報告提出“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”和“堅持人與自然和諧共生”等重要論斷?！吨泄仓醒?國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出:“建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系,整體謀劃新時代國土空間開發保護格局,綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素,科學布局生產空間、生活空間、生態空間”。

我國是陸海兼備型國家,陸地與海洋共同構成中華民族賴以生存與發展的物質基礎和發展空間[1]。應將陸地與海洋視為有機整體,加強有效聯動和優勢互補[2],保護、開發和利用自然資源,開展生態環境整治修復,優化國土空間結構和布局。陸海統籌作為各級國土空間規劃編制的重要原則之一,須貫穿規劃編制的各個環節。為科學布局三生空間和優化國土空間結構,從要素層面實現陸海統籌顯得尤為重要。本研究根據新時代國土空間規劃的要求,結合陸海統籌的時代發展背景,分析和探討新時代國土空間規劃中陸海統籌的重點內容和實現路徑。

1 陸海統籌的時代發展背景

在陸海統籌的概念[3]被提出后,2010年《全國主體功能區規劃》設置陸海統籌專節,要求根據陸地國土空間與海洋國土空間的統一性以及海洋系統的相對獨立性進行統一開發,促進陸地國土空間與海洋國土空間協調發展。2011年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出堅持陸海統籌,制定和實施海洋發展戰略,提高海洋開發、控制和綜合管理能力。2015年《全國海洋主體功能區規劃》把陸海統籌定為基本原則之一,要求統籌海洋空間格局與陸域發展布局,統籌沿海地區經濟社會發展與海洋空間開發利用,統籌陸源污染防治與海洋生態環境保護和修復。2015年《生態文明體制改革總體方案》提出建立健全環境治理體系,明確建立陸海統籌的污染防治機制和重點海域污染物排海總量控制制度。2016年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出堅持陸海統籌,發展海洋經濟,科學開發海洋資源,保護海洋生態環境,維護海洋權益,建設海洋強國。

2017年黨的十九大報告提出實施區域協調發展戰略,堅持陸海統籌,加快建設海洋強國,標志著陸海統籌成為國家重大戰略要求。2018年《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》,提出推動陸海統籌發展,研究制定陸海統籌政策措施;以規劃為引領,促進陸海在空間布局、產業發展、基礎設施建設、資源開發和環境保護等方面全方位協同發展,促進海岸地區陸海一體化生態保護和整治修復。2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確要求堅持陸海統籌、區域協調、城鄉融合,優化國土空間結構和布局。2019年《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出堅持陸海統籌、上下聯動、區域協調,根據各地不同的自然資源稟賦和經濟社會發展實際,針對三條控制線的不同功能,建立健全分類管控機制。

隨著對海洋的探索以及對陸海關系認識的不斷深化,陸海統籌從概念的提出到在規劃中落實經歷10余年的過程,已成為新時代國土空間規劃編制的重要原則內容。

2 陸海統籌的重點內容和實現路徑

堅持新發展理念,按照高質量發展要求,沿海地區要統籌好陸海功能、資源開發、產業發展、基礎支撐體系、生態環境保護、污染治理、生態修復和管理體制機制建設[4-8],做好新時代國土空間規劃,為未來的可持續發展提供空間保障。

2.1 統籌協調陸海功能與空間格局

2.1.1 實現陸海主體功能的有機銜接

《省級國土空間規劃編制指南》明確要求,按照陸海統籌和保護優先的原則,沿海縣(區)要統籌確定主體功能定位。新時代國土空間規劃須改變原有陸海分劃主體功能區的方式,依據資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果,按照資源環境稟賦特點、開發利用情況和戰略需求,銜接國家級主體功能定位,協調陸海空間利用矛盾,統籌確定沿海縣(區)主體功能定位;對陸海主體功能不一致的行政區,須按照科學的協調規則進行統籌,并有針對性地對鄰近陸域或海域的開發活動提出相應的管控要求。

2.1.2 統籌調整岸線兩側的陸海功能

作為人類活動最為頻繁的地帶,海岸帶是承載城市化突飛猛進和海洋經濟高速發展的核心區域,也是沿海城市謀劃戰略發展的重要聚集區。管理體制機制不協調導致部分沿?？h(區)岸線兩側陸海功能不匹配的現象突出,須從全域國土視角謀劃陸海功能布局,協調岸線兩側陸海功能的沖突,優化空間布局,調整岸線兩側功能,形成陸海功能一致和諧發展的“一張圖”[9]。

2.1.3 統籌陸?？臻g開發保護格局

在綜合評價區域的資源環境、經濟功能、生態功能、社會功能、產業基礎和發展潛力的基礎上,統籌陸海空間格局,形成以陸促海、以海定陸和陸海統籌的空間開發保護格局[5]。以自然保護地和生態紅線為基礎,依據生態系統的整體性和系統性,統籌劃定陸海生態空間,統籌構建陸海生態保護格局。根據自然屬性和受人類活動影響的程度,融入國家發展戰略,依托陸地、河流、岸線、海灣、沙灘和自然資源,打造灣區經濟,構建陸海協同的開發格局。綜合考慮經濟聯系、地域文化和交通設施等各種因素,構建沿海城市群協同發展格局。

2.2 統籌陸海自然資源的保護與開發

加強陸海自然資源調查,建立和實施自然資源統一確權登記制度,綜合制定陸海統一的自然資源開發規劃,規范自然資源開發行為[10],協調自然資源開發時序,健全自然資源法律保護體系,研究自然資源統一立法,推進自然資源依法保護,保障生態、糧食、能源和資源安全,滿足人民對美好生活的向往,提升人民生活品質。

2.2.1 嚴守生態安全底線,強化整體保護

以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果為基礎,以自然保護地優化調整為契機,以提升生態服務價值為核心,以生態環境單元為范圍,維護產卵場、索餌場、越冬場和洄游通道的連通性,有效維持生物種群結構和數量,保護溯河和溯海生物生境,恢復生物多樣性。維護海灣、河口、灘涂、濕地和海島等生態系統的完整性,提升典型生態系統的健康水平[11-12]。

2.2.2 保障糧食安全底線,統籌農、漁業發展

統一籌劃土地資源與海洋漁業資源開發,保障糧食安全,基于改善人民膳食結構,提升農副產品的供給能力。嚴格保障耕地總量,調整土地利用結構,控制開發海洋漁業資源,統籌農、漁業發展。建設海上糧倉,適度開展灘涂增養殖,合理規劃近海養殖,鼓勵建設現代化海洋牧場,發展深遠海大型智能化養殖。加強漁業水域環境保護,嚴格實行伏季休漁制度,控制近海捕撈強度,發展遠洋深海捕撈,恢復近海漁業資源。

2.2.3 優化淡水資源配置,開展海水淡化和綜合利用

強化水資源保護力度,以河流流域為單元,優化配置和統籌利用淡水資源,保障生態水的入海量。結合海水入侵監測斷面變化和地下水水位情況,針對海水入侵風險區和地下水超采區實施有效的限制措施。加大科技和資金投入,探索實施海水淡化的可行措施,鼓勵缺水地區開展海水淡化和綜合利用工程。

2.2.4 優化礦產資源開發,統籌劃定開采空間

落實國家戰略性礦產資源勘查和開發布局,加強對礦產資源的調查和儲備力度,科學有序開發油氣、煤炭、金屬礦產、海砂和地下鹵水等資源,統籌劃定礦產資源的禁采區和限采區。

2.2.5 優化能源利用結構,提升海洋能源利用水平

優化沿海地區能源利用結構,減少煤炭和油氣等化石能源的使用,鼓勵利用海洋能源,提升清潔能源利用水平,減少溫室氣體排放。統籌對風能資源的調查評價,規劃陸海風電場建設。推進浪、潮、流等海洋能的開發利用,規劃建設潮汐能和波浪能發電示范項目,逐步加快海洋能開發利用步伐。

2.2.6 統籌旅游資源保護開發,打造全域旅游格局

統籌保護沙灘、濕地、海灣、自然景觀和沿海防護林等陸海旅游資源。高起點謀劃和全要素整合陸海旅游資源,以山岳、河流和海洋等自然資源有機串聯歷史和民俗等文化資源,依托風景名勝區、旅游休閑度假區、森林公園、海洋公園和濱海濕地公園建設,完善公共配套設施,創建海(河)口生態、生態海島、陽光沙灘和濱海濕地等旅游品牌,提供高品質的旅游產品,推進陸海聯動的全域旅游發展。

2.3 統籌陸海產業的布局與發展

2.3.1 統籌陸海產業布局

以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價結果為基礎,依托區域的資源稟賦、產業基礎和區位優勢等,按照“因地制宜、錯位發展、突出特色、強化優勢”的原則,聚力聚焦重點產業領域,優化配置陸海資源,多層次和大空間促進資源要素的合理流動和高效集聚,強化海洋產業的輻射和帶動作用,科學布局和統籌推進陸海產業園區建設,打造具有現代特色的海洋產業體系,推動形成陸海資源優勢互補、特色突出、產業分工明確、陸?？臻g良性互動和陸海一體的產業協同發展空間布局。

2.3.2 統籌陸海產業發展

陸海產業具有明顯的經濟技術前向和后向關聯性,以陸域產業和技術為依托,延伸陸海產業鏈條,實現資源的順暢流動,有效整合陸海產業鏈條[13],實現陸海產業的協同縱深發展。推動漁業、船舶制造業和海洋化工業等傳統產業的轉型升級,壯大海洋工程裝備業、海洋生物醫藥業、海洋新能源新材料和海洋環保等新興產業,大力發展以海上交通運輸業、海洋文化與旅游業、海洋科研教育管理服務業以及涉海金融保險服務業等為重點的現代海洋服務業[14]。

2.4 統籌建立陸海一體的支撐體系

2.4.1 推動陸海交通互聯互通

對接國家南北縱向大通道和海洋強國建設,開展沿海通道建設,強化海岸帶與內陸腹地的聯系,發揮“一帶一路”的重要節點作用,構建國際開放大交通格局,推動陸海聯運通道建設。發揮沿海港口的支點與輻射帶動作用,建設一流現代化港口,形成緊密協作的沿海港口體系。發揮內河水運通江達海的紐帶作用,構建四通八達的內河航運體系。以“一帶一路”建設為重點,強化公路、鐵路和水路聯運,打造海內外聯動的交通支撐體系。

2.4.2 加強陸海災害聯防聯控

建立海洋災害風險評估機制,開展對海洋污染、風暴潮、災害性海浪、赤潮、外來物種入侵和海水入侵等災害的監測與評估,科學劃定災害重點防御區[9]。建設陸海一體的災害預警體系,提升風險防范和應急處置能力,強化對突發事件的陸海聯防聯控。協調對接陸海災害監測體系,統一監測指標和技術標準,實現對陸海災害的動態實時監測,提升綜合防災減災能力。

2.5 統籌生態環境保護與修復治理

2.5.1 統籌優化陸海生態環境保護網絡

統籌陸地和海洋兩大生態系統保護,縱向上注重河流水系的陸海聯通作用,橫向上注重淺海濕地和濱海自然景觀的陸海連接作用[15]。以沿海防護林帶、濱海濕地和近海島鏈為依托,構建沿海生態屏障;以入海河流為骨架,構建陸海生態廊道;以生態紅線、自然保護地、河口、海灣和灘涂濕地等生態保護要素為重點,形成“屏-廊-點”一體的生態網絡,實現陸海統籌的全域生態保護。

2.5.2 統籌水環境污染治理

實施陸海污染一體化綜合治理,強化陸地污染源頭治理,嚴格控制污染物排海,實施以海洋環境容量為基礎的陸源污染物排?？偭靠刂?完善入海排污許可制度,改善陸海水環境質量。實施“流域-近岸(河口和海灣)-近?！蔽廴韭摲缆撝?推動水環境綜合治理,嚴格落實“河長制”,全面推行“灣長制”[16-17]。

2.5.3 統籌陸海生態修復

按照自然恢復為主和人工修復為輔的原則,針對陸地和海洋兩大生態系統生物多樣性降低和生態功能退化等問題[18],以生態單元為修復范圍,開展陸海生態修復,逐步恢復被破壞的生態系統結構和功能,提高生物多樣性,恢復典型生態系統的健康,提升生態服務功能。

2.6 統籌陸海管理體制機制建設

2.6.1 統籌陸海管理體制

形成推動陸海統籌發展的強大合力,切實打破陸海分治的行政管理體制,試點海岸帶綜合管理,探索海岸帶立法[18],大力開展綜合執法,適時設立海岸帶綜合管理部門,完善陸海統籌發展體制。

2.6.2 統籌陸海協調機制

建立陸海部門間聯席會議協調機制,統籌協調陸海產業發展、生態環境保護、資源開發、污染防治、防災減災、國土整治和生態修復等工作,探索陸海統籌發展與管理的新路徑。

3 結語

沿海地區是我國經濟密度最高、綜合實力最強和戰略支撐作用最大的經濟帶,也是資源環境承載問題最突出和空間開發保護矛盾最集中的區域之一。陸海統籌保護和協同發展已成為沿海地區規劃編制的重要內容,須在國土空間保護、開發、利用和修復等方面落實并實施。對于陸海統籌的研究有助于服務新時代國土空間規劃的編制,有助于國土空間結構的優化,有助于提高空間規劃的科學性和實用性。