解讀《關于深入推進重點行業清潔生產審核工作的通知》

郭亞靜，周長波，黨春閣，方 剛，韓桂梅

（中國環境科學研究院，北京 100012）

清潔生產審核作為工業污染防治的重要手段，有效推動了污染防治從末端治理向全過程控制轉變，是落實綠色發展方式的有效途徑。為進一步加強清潔生產審核在重點行業節能減排和產業升級改造中的支撐作用，促進形成綠色發展方式，推動經濟高質量發展，生態環境部和國家發改委在充分調研和研討的基礎上，制定了《關于深入推進重點行業清潔生產審核工作的通知》（環辦科財〔2020〕27號）［1］（《通知》），并于2020年10月印發實施。

本文在分析《通知》出臺的背景和意義的基礎上，對清潔生產審核工作的頂層設計、模式創新、獎懲措施等方面進行梳理和解讀，助力各地方深入理解《通知》精神，推動各項任務有效落實。

1 《通知》出臺的背景及必要性

1.1 完善清潔生產審核管理體系的需要

2010年，原環境保護部發布《關于深入推進重點企業清潔生產的通知》（環發〔2010〕54號），有效促進了全國清潔生產審核工作的開展。之后，國家再未出臺清潔生產審核的相關政策文件。隨著2012年《中華人民共和國清潔生產促進法》（《促進法》）的修訂和2016年《清潔生產審核辦法》（《審核辦法》）的出臺，特別是國家對清潔生產管理要求的不斷提高，原環發〔2010〕54號文已明顯滯后，亟需國家層面完善和優化清潔生產審核推進機制，指導清潔生產工作的開展和推進［2］。

1.2 貫徹落實國家環境管理相關任務的需要

近年來，國家相關政策、規劃、計劃等文件對清潔生產工作提出了新的任務和要求，如：《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出“在能源、冶金、建材、有色、化工、電鍍、造紙、印染、農副食品加工等行業，全面推進清潔生產改造或清潔化改造”［3］；《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出“加大清潔生產推行力度，加強全過程管理，減少污染物排放”［4］；《2020年揮發性有機物治理攻堅方案》提出“以石化、化工、工業涂裝、包裝印刷等為重點領域，強化VOCs源頭、過程、末端全流程控制”［5］等。為貫徹落實上述政策和規劃要求，亟需出臺清潔生產審核管理文件，以充分發揮清潔生產在各項任務中的支撐作用。

1.3 清潔生產審核制度自我完善的需要

清潔生產審核推進過程中，也暴露出很多操作層面的問題，如：審核重點不夠突出，未充分服務于污染防治攻堅戰的核心工作；很多地區清潔生產審核工作缺乏頂層設計，推進過程存在盲目性；清潔生產審核缺乏方法學創新，難以滿足不同類型審核主體的差異化需求。還存在其他方面的問題，如：清潔生產審核的獎懲措施操作性不強，技術支撐體系不足，清潔生產審核制度與其他環境管理制度的銜接性不夠等［6］。所有這些問題都制約著清潔生產審核工作的深入推進。

2 新時期深入推進清潔生產審核工作的意義

2.1 清潔生產審核是落實精準、科學、依法治污的有效手段之一

2002年《促進法》的頒布標志著我國清潔生產進入法制化的軌道。隨后，國家和地方陸續出臺了一系列清潔生產相關政策法規，使清潔生產審核工作有法可依、有章可循。清潔生產審核借助物質流分析等技術手段，從企業生產全過程出發，追根溯源，系統分析，全面診斷，提出有針對性、整體性和系統性的解決方案，從而實現科學治污和精準治污。同時，我國近年來一直開展清潔生產標準、審核指南、技術目錄等技術體系的研發和清潔生產人才的培養，這些都有助于彌補我國工業源污染預防工作中存在的法律制度不全、行業標準缺乏、治理能力薄弱等問題，有利于提升企業環境治理的科學化和精準化水平。

2.2 清潔生產審核是鞏固污染治理效果的可靠保障

在我國環保監督幫扶工作的推動下，大量企業都新建和升級了污染治理設施，取得了顯著的治理成效。但這些工作主要集中在末端治理方面。隨著環境標準要求的日益嚴格，僅靠末端治理難以實現進一步的績效減排，污染防治工作必須從末端向全過程防控轉變。清潔生產審核通過對企業生產全過程診斷，挖掘并提出源頭削減和過程減排方案，不僅鞏固已有污染治理成效，而且大幅減少了末端治理的負擔。以河北省廊坊市家具制造業為例，該地區大部分企業采用了濃縮+催化燃燒等先進VOCs治理工藝，取得了很好的治理成效，但要實現進一步減排目標，僅依靠升級末端治理設施收效甚微，而且還會給企業造成極大的經濟負擔。通過在行業內開展清潔生產審核，發現企業普遍存在產污環節分散、廢氣收集效率低等問題。為此，清潔生產審核咨詢機構提出了原輔材料替代、過程控制和污染物收集等治理方案，如采用水性涂料替代溶劑型涂料可減少50%的VOCs排放、改進集氣方式可將廢氣收集率從60%提升至90%等，大大減少了污染物的排放，保證了末端治理設施的高效運行。清潔生產審核不僅能夠幫助企業進一步實現污染減排，還能全面提升行業的清潔生產和污染防控水平。

2.3 清潔生產審核是推動工業綠色發展的重要方式之一

清潔生產審核能夠有效推動企業優化生產工藝、提升技術水平、完善科學管理、提高人員素質，最大限度地提高資源利用率，構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的綠色生產方式。以電解錳行業為例：該行業是典型的高物耗、高能耗、高污染行業，十幾年前，該行業廢水亂排、廢渣亂堆，給周邊環境帶來嚴重的環境安全隱患，引起了國家高層和社會的普遍關注。為此，該行業開展了多輪次的清潔生產審核，進行了大量清潔生產技術的研發應用，單位產品的原輔材料消耗降低20%～60%，能耗降低20%，廢水產生量減少95%［7］，許多企業從落后、臟亂、簡陋的污染企業變成了先進、整潔、智能的生態化工廠，綠色發展水平得到了有效提升。

3 《通知》主要內容解讀

3.1 充分認識清潔生產審核的重要意義

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。綠色發展解決高質量發展中的人與自然問題，是高質量發展的重要支撐、重要遵循和重要標志。清潔生產是落實綠色發展理念的基礎支撐，直接決定綠色發展的成效。作為實施清潔生產實施有效途徑的清潔生產審核，通過對生產和服務過程的調查、診斷，提高企業清潔生產水平、促進產業改造升級，能夠為我國經濟高質量發展提供基礎載體和微觀動力［8］。

3.2 加強頂層設計，強化清潔生產審核對污染防治攻堅戰的技術支撐作用

3.2.1 聚焦污染防治攻堅戰涉及的重點行業

調研發現，以往清潔生產審核推進的行業范圍較廣，沒有充分聚焦和服務于污染防治攻堅戰的核心工作。為此，《通知》緊密結合《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》、《關于構建現代環境治理體系的指導意見》、《2020年揮發性有機物治理攻堅方案》等文件要求，將其中涉及的行業，包括能源、冶金、焦化、建材、有色、化工、印染、造紙、原料藥、電鍍、農副食品加工、工業涂裝、包裝印刷等，作為當前優先實施清潔生產審核的重點行業，以充分發揮清潔生產審核在污染防治攻堅戰中的作用。考慮到地區經濟發展不平衡等問題，在重點行業的選擇方面，《通知》也提出不搞“一刀切”，各地區也可根據當地行業實際情況適當補充和調整。

3.2.2 強調清潔生產審核工作的頂層設計

《促進法》第八條要求：“縣級以上地方人民政府根據國家清潔生產推行規劃、有關行業專項清潔生產推行規劃，按照本地區節約資源、降低能源消耗、減少重點污染物排放的要求，確定本地區清潔生產的重點項目，制定推行清潔生產的實施規劃并組織落實”。從實地調研情況看，該要求并沒有得到很好的落實，很多地方清潔生產審核工作缺少頂層設計，推進過程呈現出一定程度的盲目性。為此，《通知》明確提出：各地方要制定本地區清潔生產審核實施方案，明確擬開展清潔生產審核的行業范圍、階段性目標、主要任務、保障措施及年度實施計劃等，從而促進清潔生產審核更好地服務于企業節能減排和產業升級。

3.2.3 加強監督考核

為確保清潔生產審核實施方案的落實，《通知》要求各地區將清潔生產審核方案主要內容納入本地區節能降耗、污染防治等行動計劃中，并依據《促進法》第三十五條和《審核辦法》第三十七條規定，提出“加大對清潔生產審核工作情況的日常監督和檢查力度，開展清潔生產水平和績效整體評估”等要求，以監督清潔生產的工作落實，保障清潔生產審核工作推進的實際成效［9］。

3.3 完善清潔生產審核方法學和技術體系，為清潔生產審核提供技術支撐

3.3.1 創新清潔生產審核方法學

傳統的清潔生產審核方法學要求按照7個階段35個步驟實施清潔生產審核，整個審核過程大約需要8個月，甚至1年時間。隨著審核工作的深入推進，特別是清潔生產審核工具的不斷開發和完善，為快速清潔生產審核提供了技術支撐。很多企業因為生產規模、技術水平和環境影響程度等方面的不同，也提出了差異化的審核需求。在“六保六穩”的形勢下，清潔生產審核如何能夠切實為企業進行診斷服務，同時又能減輕企業經濟負擔，針對行業、園區和產業集群的整體審核新模式也急需探索和創新。為此，《通知》提出了探索實施差別化審核模式和整體審核模式。《環境保護部推進綠色制造工程工作方案》（環辦科技函〔2016〕2192號）中已提出過開展工業園區清潔生產審核試點示范的要求［10］。實地調研結果顯示，我國部分省份已率先開展了相關工作，如廣東省研究出臺了《廣東省快速清潔生產審核報告編制技術指南》、《廣東省電鍍工業園區清潔生產評價指標體系（試行）》等文件，天津研究出臺了《工業園區清潔生產評價規范》，四川省開展了“四川省工業園區推進清潔生產審核試點示范項目”等，為其他地區探索創新清潔生產審核模式提供了借鑒［11-13］。

3.3.2 探索清潔生產審核制度與排污許可制度相銜接

排污許可制度是我國當前固定污染源監管的核心制度。清潔生產審核制度與其銜接，有利于形成合力，壓實企業主體責任，有效提高清潔生產審核的效率和針對性［14］。一方面，清潔生產審核制度可支撐排污許可證科學核發。通過清潔生產審核，可全面了解排污單位的原輔材料使用情況、生產工藝、技術裝備、污染物產排情況，綜合評價排污單位的產污、治污水平，為許可證發放以及許可變更提供依據。另一方面，清潔生產審核制度可有效促進排污許可的規范實施與后續管理。實施清潔生產審核可以對排污單位排污許可證的執行情況進行評價，實現對污染源是否按照許可要求排污的監測與評估，提供監管排污許可實施的手段和平臺。

3.3.3 鼓勵地方開展清潔生產審核技術支撐體系建設

我國2019 年發布《固定污染源排污許可分類管理名錄》，涉及了國民經濟行業的200余個中類行業及其下屬的小類行業［15］。目前國家層面現行有效的清潔生產標準有38項，清潔生產評價指標體系有45項，距離市場需求有很大的差距。此外，有些行業具有明顯的區域集中度和區域特色，開展地方技術工具研究更有針對性和適用性。鑒于國家層面清潔生產審核技術支撐文件制定和出臺流程較長，《通知》秉承“放管服”精神，要求各省級主管部門進一步完善清潔生產審核技術咨詢服務體系，為清潔生產審核提供專業支撐。要建立清潔生產專家庫，并實施動態管理，有條件的地區可根據需要制定地方清潔生產評價指標體系、技術導向目錄、審核指南和案例匯編等。這些將對國家清潔生產審核技術與服務支撐體系形成有效補充，有力支撐各地區清潔生產審核工作的開展。

3.4 加強獎懲政策研究和制定，保障清潔生產審核推行效果

3.4.1 強化開展審核工作的資金保障

清潔生產審核工作經費的保障與落實是影響清潔生產審核成效的重要因素。從調研發現，很多地區存在工作經費落實難、額度低等問題，管理部門評估驗收工作開展困難、企業清潔化改造積極性不高，限制了清潔生產審核工作的深入推進。為此，《通知》對《促進法》中的相關資金保障要求進行了重申和強調，以引起各級管理部門的重視。

3.4.2 強化開展審核工作的政策支持

近年來，我國環境管理制度不斷創新完善，但清潔生產審核政策與改革后的環境管理制度銜接性不足，在一定程度上制約了管理部門和企業推進清潔生產審核工作的主動性。為此，在參照重污染天氣重點行業績效分級相關要求的基礎上，《通知》提出，達到國際清潔生產領先水平的企業可納入監督執法正面清單，在政府綠色采購、企業信貸融資等方面給予優先支持，以實現清潔生產審核政策與監督執法制度的有效銜接，形成制度合力，共同打好污染防治攻堅戰。這些措施實際上是為了對清潔生產水平高的企業進行“加杠桿”的鼓勵，擴大這些企業市場空間，降低傳統產業綠色發展的風險。

3.4.3 細化對違法違規企業的處罰操作

對于違法違規企業的處罰，《促進法》僅做了原則性規定，沒有明確具體的處罰操作程序和行使處罰的權力部門分工。《通知》借鑒河北、廣東、四川等地的成功經驗，結合近年來成熟有效的平臺，提出各地區應將企業開展清潔生產審核情況納入企業環境信用評價體系，對違反《促進法》和《審核辦法》相關規定并受到處罰的企業，通過“信用中國”等渠道向社會公布，并記入信用記錄，為懲戒措施的落地提供了可操作途徑，同時也有利于公眾參與，更好發揮公眾監督作用。

3.5 推進清潔生產信息系統建設，提升管理工作現代化水平

為貫徹落實《促進法》第十條規定，推進清潔生產工作信息化建設，提升清潔生產對管理決策、公共服務水平的支撐作用，《通知》在調研部分省份清潔生產信息化工作的基礎上，提出各地區應組織建立清潔生產信息系統。清潔生產信息系統能夠為地方管理部門提供企業清潔生產審核、評估驗收專家、清潔生產審核咨詢機構和人員的信息化管理服務，提升工作效率，同時，通過大數據共享和應用，實現與其他環境管理工作息交流和銜接，更好地為管理服務。另一方面，清潔生產信息系統也能向社會提供有關清潔生產技術、可再生利用的廢物供求以及清潔生產政策等方面的信息和服務，起到宣傳引導、服務社會的作用。

4 結語

黨的十九大報告提出到2035年基本實現生態環境根本好轉美麗中國目標的總體要求。經過全國生態環保工作者的不懈奮戰，污染防治攻堅戰已取得良好成效，但生態環境改善從量變到質變的拐點還沒有到來，需要在“十四五”繼續努力。深入落實《通知》任務要求，強化清潔生產審核推行的頂層設計，加大政策支持力度，做好與相關環境管理制度的有效銜接，充分發揮清潔生產審核在重點行業節能減排和產業升級改造中的支撐作用，才能助力打贏“十四五”升級版污染防治攻堅戰。