航天科研項目采購管理流程完善研究

李皓偉、續堃、張珂、張鎮琦 /北京宇航系統工程研究所

外協外包采購管理是科研項目管理和企業管理的重要組成部分。從管理流程來看，它涉及到企業供方管理、合同管理、價格管理、進度管理、質量管理、財務管理等諸多方面；從采購責任關系來看，它又涉及到企業內部多部門協同工作。可以說，采購管理工作的質量能夠充分反映企業規范化管理水平，直接影響企業經營整體情況，甚至還關系到企業黨風廉政建設。為了確保科研任務質量、實現企業經濟指標和可持續發展創新、降低廉潔從業風險，完善以風險控制為目標的科研項目采購管理流程是當前推動質量強國、航天強國建設的迫切需要。

一、科研項目采購的特點

1.采購數額大、管理風險高

對于科研生產型航天企業，與科研項目直接相關的外協外包采購業務量和成交金額一般占到企業各類采購業務的2/3 以上，而單個科研項目采購成本通常又占據到整個項目預算的1/3 以上，涉及到的采購數額巨大。在此情況下，各單位通常將采購從業人員列為關鍵崗位人員，在人員培訓教育方面投入也很大。在項目預算一定的情況下，采購金額與企業預計收益水平成反比，所以內部成本控制和從業人員廉潔方面一旦出現問題，將給組織和個人帶來嚴重的影響。

2.采購對象種類繁雜、專業性強

科研項目外協外包采購對象主要可分為產品、生產過程和技術研究3 類采購，其中產品一般是指元器件、原材料、輔助材料等物資，以及半成品、成品等實物及軟件；生產過程一般是指產品相關工藝工序實現過程、檢測、試驗和軟件評測服務等；技術研究一般是指設計、仿真、計算、課題等任務。在自主創新的驅動下，不同科研項目的采購對象雖存在一定的關聯關系，即部分產品是按照產品化思路開展研制的，部分生產過程通用化程度相對較高，但仍有大量的采購對象難以直接繼承選用，特別是預研和研制階段項目，基于試制模式下的專一化、定制化采購在航天企業采購管理活動中無法避免。

3.質量要求高、進度要求緊

黨的十九大報告中明確提出了建設“航天強國”“質量強國”戰略。航天企業承擔的科研項目大多是復雜系統工程的重要組成部分，項目參研單位多、專業領域廣泛、技術難度大，多次外協外包逐漸常態化，上級機關和用戶的使用需求較為迫切，項目整體進度推遲帶來的影響難以承受，而各協作單位質量管理能力和進度保障能力又參差不齊，這些客觀現狀給企業的質量控制和進度管理提出了非常高的要求。

總的來看，航天科研項目外協外包采購具有采購金額大、專業性強、品種多、規模小、質量要求高、采購計劃存在臨時性的特點。因此，企業必須結合上述特點，在相關采購制度、執行監督方面開展針對性工作，抓好成本控制、進度控制、質量控制和廉潔風險控制等管理要素，不斷提高采購管理水平。

二、存在的問題

1.管理流程未與技術流程有機結合

科研項目外協外包采購對象的設計狀態（技術需求）直接決定采購成本，以產品研制為例，產品組成、復雜度、技術先進性、可靠性、物資選用要求都對成本價格產生較大影響。由于技術方案先進性、可靠性與科研成本控制存在客觀矛盾，部分科研人員經濟性意識不強，導致技術管理和成本管理存在脫節情況，項目超概、無毛利、低毛利現象時有發生，給企業和協作單位帶來了一定的經營壓力。基于已發生成本開展項目定價的模式已無法滿足當前軍品定價機制改革的要求，采購成本控制管理模式亟待改變。

2.外協供方相對穩定，新供方審查時機相對滯后

科研項目交付成果可靠性要求較高，實物產品的可靠性、研究計算的準確性都可能直接關系到項目成敗。為降低采購質量風險，航天企業一般依據歷史合作情況，逐步建立完善本單位的合格（優選）供方名錄，采購部門與需求提出部門（設計部門）優先在現有供方名錄內選擇任務協作單位，僅當名錄內單位不具備承擔任務的能力或不滿足某些特殊要求時，才可能通過其他途徑引入新供方。這就造成了科研項目備選供方相對穩定、市場競爭不足，一些名錄外的優秀供應商難以進入企業供方名錄的現象。

此外，科研項目外協外包采購對象技術專業性強，采購部門、質量部門等有時難以直接推薦出優秀的名錄外備選供方，需求提出部門通過調研、交流走訪等活動，與具備技術能力的協作單位更易于深度溝通，對新供方推薦的話語權較重。質量部門一般以企業現有資質來衡量其質量能力，未深度參與其研制生產環節，有時在合同履約中才發現新供方單位在質量保證能力方面與航天質量標準要求存在顯著差距，給整個項目順利推進造成被動的影響。

3.重視采購效率，忽略采購效益

針對部分專業性強且企業合格（優選）供方名錄中備選供方有限的采購需求，采購部門習慣選擇單一來源實施采購，未對外發布采購需求；而一些通用性較強的采購案例，采購部門習慣選用詢價采購，也未發揮競爭性采購的最大優勢。在外協外包采購價格管理方面，受到科研項目采購對象種類繁雜、專業性強的影響，采購從業人員習慣在項目預算內依據價格類比法或工程法與潛在供應商開展價格協商或談判，而非報價詳細審查，難以掌握采購對象的真實成本。這些普遍反映出采購部門更重視采購效率，優先確保項目進度，但其代價是成本控制難以符合自身預期，同時也可能錯失優質供應商。

三、風險控制點前移的采購管理流程設計

科研項目采購管理相關方職責梳理是完善現有管理流程、降低采購管理風險的重要基礎，明確各環節責任方的工作職責能夠有效杜絕采購管理交叉界面責任不清，審查把關不嚴的情況。航天企業科研項目外協外包采購活動主要相關方至少包括采購部門、需求提出部門（設計部門）、監督管理部門。其中，采購部門一般為項目計劃部門，負責組織實施采購行為，與最終確定的協作單位簽訂合同并監督其履約交付；需求提出部門負責根據項目技術總要求提出與采購直接相關的技術要求；監督管理部門一般為質量部門、紀檢部門等，按責任分工負責辨識協作單位的履約風險、監督檢查協作單位的研制生產過程／審查采購流程的規范性等。

科研項目采購管理完善的目的是通過明確采購管理相關環節責任，加強關鍵環節的監督審查，最終以融合風險控制要素的管理流程驅動采購業務實現。風險控制點前移的采購管理流程（見圖1）主要包括采購必要性分析、目標價格設計、備選供應商的選擇、采購方式選擇及供方確定、采購計劃批復等環節。

1.采購必要性分析

需求提出部門（設計部門）應向采購部門提出采購需求并開展采購必要性分析。因本單位研制能力不滿足上級要求，確需外協外包采購的任務，需求提出部門應向采購部門提出采購需求并開展采購必要性分析，由采購部門及項目技術負責人審核。針對本單位具備條件，需求提出部門仍堅持外協外包采購的任務，必須寫明具體原因，由采購部門組織復審確認，盡可能減少非必要采購行為，實現企業技術、成本、質量、進度管理效益最優化。

采購必要性分析簽批后，需求提出部門方可編制詳細技術要求，如任務書等設計文件。采購必要性分析的形式不限于專項分析報告，經過正式評審的方案報告或有關上級文件一般也可視為采購必要性的支撐性材料。

2.目標價格設計

開展目標價格設計是做好采購成本控制的關鍵。采購部門在實施采購前應結合項目整體預算或已到位經費情況，針對具體采購對象，采用類比法、工程法進行目標價格設計，制定目標價格區間。若目標價格范圍存在超出預算的可能，應組織需求設計部門迭代優化技術方案，將設計環節與采購成本控制環節有機結合，提前通過自身迭代優化設計或與上級溝通降低技術指標要求實現設計簡化等方式使采購目標價格盡可能匹配預算，確保在滿足頂層需求的前提下避免“過設計”或“鍍金”，降低潛在成本控制風險。例如，在一般工況下，通過選用常規質量等級的元器件、減少冗余設計或優化試驗驗證條件等，能夠降低超出10%的成本。

3.供應商范圍的確定

對于采購管理中最敏感的供方選擇環節，需求提出部門（設計部門）一般作為項目直接相關方可推薦備選供方（一家或多家），但其沒有直接確定供方的權利。一般情況下，需求提出部門（設計部門）在本企業合格（優選）供應商名錄范圍內推薦具備承擔任務的備選供方及理由，提交至質量部門等監督管理部門審核。若企業合格（優選）供應商名錄中暫無可選的協作單位，或備選供方數量難以滿足實施競爭性采購基本要求時，需求提出部門應積極尋找潛在協作方，最大程度消除單一供方可能導致的不利影響。

技術調研或對外需求發布是尋找潛在合作伙伴最主要的途徑，技術調研一般以需求提出部門（設計部門）為主體開展協作單位能力調研，對外需求發布是通過官方電子采購平臺（如裝備信息采購網、航天電子采購平臺等）發布項目相關較為詳細的協作需求及對協作單位資質要求等，再采取線下方式進行詳細協調。

4.名錄外供方能力初審

圖1 風險控制點前移的科研項目采購管理流程

供方技術能力是否達到承制本項目要求的結論一般是由需求提出部門（設計部門）多次交流協調后給出。實踐中，由于企業與名錄外協作單位從未開展過實際合作，其供方進度管控能力，特別是質量保證能力能否完全符合航天項目管理要求，需求提出部門往往容易忽視或難以直接給出評價結論。名錄外供方能力初審是由質量管理部門組織專家組開展的現場審查，審查內容主要包括技術研發能力、生產現場管理、外包過程控制、企業內部生產過程規范性、履約信譽等要素，對評分不合格的單位不允許參與本次競爭性采購。針對產品類采購，特別是關鍵產品的協作任務，開展名錄外供方能力初審能夠有效提前識別合同按期履約及質量風險，從而將質量風險控制點前移到采購計劃階段。

5.選擇采購方式并確定供方

科研項目外協外包采購方式與采購對象直接相關，涉及的因素包括但不限于通用性（繼承性）、技術復雜度、成熟度、是否涉密、進度周期要求、質量要求、采購數量、采購預算等方面。采購部門應以效率效益最大化為目標，結合采購對象自身特點選擇最適合的采購方式，并按照其所對應的采購流程（程序）最終確定供方。《政府采購法》規定的5 種采購方式分別是公開招標、邀請招標、詢價采購、單一來源采購和競爭性談判，上述采購方式對應的科研項目采購對象適用范圍體現在以下幾個方面。

一是公開招標和邀請招標。針對通用物資、通用產品、常規性的工藝工序過程、通用檢測和試驗項目、軟件評測，當采購預算金額超出基準線（滿足上級要求情況下按各企業實際測算）時，可按照采購公開范圍的不同選擇公開招標或邀請招標。招標采購由于需要委托代理機構介入，采購管理過程最為規范，但管理鏈條長、采購周期相對久。

二是詢價采購。詢價采購與招標采購的面向對象基本一致，采購預算金額低于本單位設定基準線，應優先選擇詢價采購以提高采購效率。

三是單一來源采購。單一來源是因特定原因限制，針對某項具體任務僅能夠選擇唯一具備任務承制能力的單位。通常情況下，用戶明確指定供方或任務有較強技術延續性，不宜變更原有協作單位時也認定其為單一來源。單一來源采購最大的弊端是對項目成本、進度、質量控制都不利，因此確定單一來源必須有正當理由，否則容易被各級監管部門提出質疑。

四是競爭性談判。招標采購效率不高，詢價采購偏重于價格因素，難以滿足科研項目“定制化”特點，而單一來源采購存在的各類風險最高。針對科研項目中技術復雜度高、成熟度一般的產品，有一定批量的生產過程、專項檢測、試驗項目，以及技術研究任務等對象，應結合采購預算優先選擇競爭性談判方式。科研項目可按順序開展競爭性談判：各供應商匯報任務實施方案及價格方案，具有專業背景的專家組（需滿足崗位回避原則）就任務實施細節和價格與其開展談判，并依據事前確定的評價準則打分，以集體決策形式確定任務協作單位并現場宣布。評價準則包含但不限于技術能力、生產質量保證能力、研制周期進度、報價等方面，具體項目和分值根據任務特點由采購相關方和專家組共同協商確定。通過競爭性談判方式開展的采購行為發揮了市場競爭的優勢，與招標類采購相比既提高了效率，又盡可能地降低化解各類采購的風險。

綜合考慮采購效率、效益、規范性、風險控制等因素，航天企業科研項目應以競爭性談判、單一來源和詢價采購為主，公開招標與邀請招標為輔實施外協外包采購。

6.采購計劃的審批

企業內部的采購計劃申請單應詳細記錄上述各環節的關鍵信息，涉及到預算外或超預算計劃、首次合作供方、參與競爭單位數量不滿足要求需變更采購方式等特殊情況的采購活動應在原授權負責人簽批的基礎上提高一級審批。審批通過后，采購部門應組織開展合同報價審查，必要時成立審價小組，并與乙方單位開展價格談判，簽訂采購合同并監督其完成履約。

針對航天科研項目外協外包采購特點和當前管理不足，通過強化采購管理相關方責任意識、引入供應商質量保證能力初審、積極推進競爭性采購等方式，研究提出了將質量、成本、進度、廉潔風險控制點前移的科研項目采購管理流程，希望能為軍工單位完善采購管理制度，提升科研項目競爭性采購管理水平提供一些思路。