國內外糧食標準體系的對比分析

徐廣超 尚艷娥

(國家糧食和物資儲備局標準質量中心1，北京 100037)(北京市糧油食品檢驗所2，北京 100162)

糧食是人類賴以生存的物質基礎，對于我國擁有14億人口的大國來說，更顯得愈加重要。民以食為天，確保國家糧食安全是國家和諧穩定的基石。標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性制度[1]。自新中國成立以來，我國糧食標準體系建設大體經歷了三個階段：第一階段是自新中國成立至20世紀70年代末，糧食標準研究和制定處于起步階段，標準數量少，檢測項目也相對簡單；第二階段是從20世紀80年代初到90年代中期，我國集中制定了一批糧油標準，部分行業標準開始轉化為國家標準，初步形成了糧油標準體系；第三階段是自20世紀90年代后期至今，糧油標準化工作迅速發展，標準化水平顯著提高，形成如今全國糧油標準化技術委員會(SAC/TC 270)歸口管理的糧油標準共681項的規模，涵蓋糧食產、購、儲、加、銷、信息化等全鏈條標準體系[2]。糧食標準是保障國家糧食安全的基礎制度，加強糧食標準體系建設，健全標準體系，強化糧食產、購、儲、加、銷質量管理，促進糧食產業健康發展，對于保障國家糧食安全具有重要意義。本文通過對國際食品法典委員會(CAC)、國際標準化組織(ISO)、歐盟、美國以及我國食品標準體系的梳理，對比分析各自的特點，希望能夠對我國糧食行業標準體系建設起到借鑒和參考作用。

1 國外組織和先進國家糧食標準體系

1.1 CAC

CAC標準體系中的標準可以分為5類，包括212個標準、73個指南、49個規程、3個最高殘留限量和4個其他技術文件，總共341個標準。這些標準由38個專業委員會負責制定。其中包括5個地區性標準化委員會(如CCEURO為歐洲食品標準化委員會，CCAFRICA為非洲食品標準化委員會等)，33個食品或飼料標準委員會(如CCPFV為水果蔬菜規程標準化委員會，CCFO為食用油標準化委員會，CCRVDF為食品中獸殘標準化委員會等)。標準內容涉及農藥殘留、獸藥殘留、食品添加劑、污染物、食品進出口檢驗、認證系統、食品衛生、特殊膳食營養、食品標簽、分析方法與取樣、術語、各種食品(包括飼料)產品標準；食品產品標準針對定義、成分和質量要求、食品添加劑、污染物、衛生和處理、標識等方面在通用標準沒有規定的部分進行限定。其標準體系結構模式可以表述為橫向和縱向相結合網格狀結構[3]，內容結構見圖1。

圖1 CAC標準體系結構模式

近年來CAC標準制定有一個明顯發展趨勢，即將同類產品歸類制標，如將原來的食用豆油、食用花生油、食用棉籽油、食用葵花籽油、食用菜籽油、食用玉米油、食用芝麻油及豬油等23項標準，合并為目前的植物油類標準、動物油類標準和食用油脂通用標準3項，突出了同一類產品的共性特點，減少了標準數量，擴大了標準的適用范圍，使產品質量標準少而精，用戶查找和使用都更加方便。

CAC標準的制定體現了以下4個原則和特點：1)以保護消費者的健康為基本出發點；2)確保國際食品貿易中的公平行為；3)以科學和危險分析為基礎；4)以協商一致方式通過或修改標準。國際食品法典最大的成果是形成了一個龐大的食品標準體系，根據近期兩階段食品法典委員會的戰略計劃，食品法典委員會始終將促進各成員國建立合理的法規管理框架作為首要戰略目標，通過帶動和影響不同國家的食品管理體制，達到逐步協調一致的長遠目的[4]。

1.2 ISO

ISO標準制定過程非常嚴謹，多采用經典的檢測方法，經實踐應用證明這些方法可靠實用。ISO標準制定一般要經過提案階段、準備階段、委員會階段、詢問階段、批準階段、出版階段6項階段，制定過程要通過積極成員(P-成員)和觀察成員(0-成員)的投票表決，只有投票達到相應階段的要求，制定過程才能進入下一階段。另外，ISO與世界衛生組織(WHO)、國際乳業聯合會(IDF)、國際食品法典委員會(CAC)、歐洲共同體委員會(ECC)、國際微生物學會聯合會(IUMS)、國際理論和應用化學聯合會(IUPAC)等國際組織和區域建立了廣泛的合作基礎。ISO與CAC合作，在糧油標準化領域內相互補充，共同為世界糧油標準的統一提供技術支持。

ISO從兩方面構建標準體系：按ISO技術委員會(technical committee，TC)順序進行排列；按國際標準分類方法(intemational classification standard，ICS)進行排列，其標準制定分工明確，體系結構合理。ISO標準體系縱向分布有224項涉及不同行業領域標準和規范制定的技術委員會(TC)，各技術委員會(TC)又分支為更細的分技術委員會(subcommittee，SC)。ISO標準體系橫向則由基礎標準(術語)、分析取樣方法標準、產品質量與分級標準、包裝標準、運輸標準、貯存標準等不同類別標準組成。縱橫雙向標準相互結合，共同構成ISO標準網格狀結構。IS0 224項涉及不同行業領域標準和規范制定的技術委員會中，與食用產品標準和規范有關的技術委員會主要為ISO/TC 34，涉及乳制品、果蔬、谷物、肉蛋等。TC 34下設15項分技術委員會(SC)，分別制定綜合分析方法、管理制度和具體產品方面的標準(見圖2)[5]。

圖2 ISO/TC34 分技術委員會構成

ISO/TC 34中與糧油有關的包括SC 2、SC 4和SC 11三個分技術委員會。截止2020年5月，已發布的ISO標準中，ISO/TC 34/SC 2有26項油料標準，ISO/TC 34/SC 4有64項谷物與豆類標準，ISO/TC 34/SC 11有87項動植物油脂標準。這三個分技術委員會的標準體系構成見表1。

表1 ISO/TC 34中糧油標準體系構成

從表1可看出，ISO/TC 34中糧油標準體系存在以下幾個特點：

1)標準數量少，但標準類別齊全。ISO/TC 34中涉及糧油類標準共發布177項，含及基礎類、儲藏類、計量設備溯源類、檢測儀器類、產品規格和檢測方法共六大類。其中有兩類計量設備(容重器和水分測定儀)溯源到國際標準設備的方法是值得糧食行業借鑒，因為糧食行業有大量計量專用檢測設備無計量檢定或校準規范，需要予以重視。

2)標準化重點突出。ISO/TC 34糧油標準體系中，檢測方法類標準是最多的，占據標準總數的82%，其中95%是質量和品質指標的檢測；其次是基礎類標準，如名詞術語、扦樣、分樣和樣品制備等，占7%左右。涉及安全指標的檢測僅有谷物及其制品中赭曲霉毒素A、高粱中單寧和豆類中糖苷氫氰酸三個測定方法標準。

3)弱化產品標準。ISO/TC 34/SC 4谷物與豆類標準體系中，僅包含稻谷、小麥、玉米和杜倫小麥4個產品規格標準。糧食作為主食資源，種類繁多，產品專業化程度高，各國飲食習慣差異大，因此，ISO僅規定了大宗主糧的規格標準，作為貿易基礎，其他產品均由貿易雙方合同約定。

1.3 歐盟

歐盟食品安全標準包括歐洲標準化委員會標準和歐共體成員國標準兩個層次，歐洲標準化委員會的歐洲食品標準包括 CEN/TC 174、CEN/TC 194、CEN/TC 275、CEN/TC 302、CEN/TC 307、CEN/TC 327等。歐盟食品安全標準可分為食品技術標準和食品管理標準，技術標準主要是指對食品包裝、標簽、微生物指標、貯藏等方面的規定，管理標準主要是對食品安全管理職責、程序、方法等方面的相關規定[6]。

歐盟農產品標準體系確定的重要原則和制度包括：

1)風險分析制度。在農產品標準方面，主要包括三方面內容，即：風險評估、風險管理和風險交流。歐盟對農產品“風險評估”的工作主要由歐洲食品安全局完成。要求依據可得到的科學證據，本著客觀、透明和獨立的態度來對農產品的安全和質量問題做評估。風險管理則是在風險評估的基礎上，考慮到政治、經濟、文化等各方面的相關因素，所采取的風險管理措施可能是有關立法或者是有關政策。風險交流則為填補科學依據與公眾認知之間的差距，以一種開放和透明地方式交流風險問題，通過告知公眾風險已經或者將被評估來建立消費者對于食品安全和質量的信心。

2)可追蹤制度。指有關于某種農食產品從生產源到銷售的整個歷史的信息被收集、存儲起來，以便消費者和供應商等利益相關者能夠得知和追蹤產品各環節的安全和質量情況。

3)預警制度。指在經過了風險評估之后，某種產品對于人類健康和生命安全、動植物的生存、環境質量等可能產生負面的影響，并且這種有害影響的可能性基本是確定的，然而，有關的科學證據卻并不完整和足夠，那么為了實現高水平的保護，可以采取臨時性的風險管理措施。

4)企業責任制度。企業責任制度給農產品的生產商和銷售商都增加了很多額外的負擔和成本，但以此為代價，卻更加有利地保護了消費者等企業的利益相關者[7]。

歐洲國家在糧油標準化工作方面很重視采用國際ISO標準、歐洲EN標準及ICC標準，使本國的標準盡可能與世界接軌，從而促進本國糧油業的發展，提高其在國際市場的競爭能力。英國的糧油國家標準有162項，其中等同和修改采用ISO標準、歐洲標準和ICC標準達到133項，采標率達到82%；德國糧油的國家標準有65項，等同采用ISO標準和歐洲標準達到63項，采標率達到了97%。德國還將國際標準納入本國標準體系中，率先完成與國際標準接軌的過程；法國有關糧油的國家標準有169項，其中完全等同采用ISO標準和歐洲標準達到138項，采標率達到82%。

總體上歐盟食品安全法規標準是以各項法規來規范，內容從框架性法規到特殊性法規，從基礎標準到產品標準，體系嚴密，分工合作。堅持以預防為主、以風險分析為基礎，對食品生產全過程進行控制。

1.4 美國

美國糧油標準主要有原糧及成品糧標準、糧油檢測方法標準等。美國農業部制定了15類原糧及成品糧標準，分別是大麥、木薯、玉米、亞麻籽、混合糧油、燕麥、黑麥、高粱、大豆、葵花籽、黑小麥、小麥、加工糙米以及大米標準等。糧油檢測方法標準主要是美國谷物化學家協會(AACC)制定的《美國谷物化學家協會審批方法》和美國油脂化學家協會(AOCS)制定的《美國油脂化學家協會審批方法和推薦方法》。目前，《美國谷物化學家協會審批方法》涉及糧油及制品檢測方法標準有300項，按化學成分、產品類別進行分類，將谷物及制品的檢測方法標準分為36類，基本上涉及了谷物及制品的各種理化品質、加工品質和食用品質的檢測。近年來，AACC越來越重視快速檢測方法的制定和推廣，在最新版的審批方法中，主要增加了快速儀器檢測方法標準，包括近紅外分析法和高效液相色譜法等。加拿大、澳大利亞等國家都采用AACC的審批方法進行本國谷物品質的分析測定工作。美國油脂化學家協會(AOCS)制定的《美國油脂化學家協會審批方法和推薦方法》是一部油脂加工領域門類齊全的檢測方法標準，目前已發行到第7版，包含有油料油脂檢測方法標準460多項，其中油脂及產品檢測方法有293項，包含了植物油料(A)64項、油料副產品(B)33項、商品油脂(C)171項、甘油三酯(E)11項和磷脂(J)14項共5大類檢測方法標準。

1.5 國外組織和先進國家糧食標準體系特點

分析世界糧油標準體系發展趨勢，主要有以下特點：

1)糧油標準化工作的目的性越來越明確。各國通過糧油標準的制定及實施，滿足國內外市場對糧油標準的需求，進一步提高糧油產品質量，促進糧油工業發展，為糧油市場貿易服務；

2)糧油標準制定的質量越來越高。標準結構得到優化，產品質量標準歸類制定的趨勢日益明顯，標準的適用范圍在不斷擴大，標準中各項技術指標越來越切合實際；

3)國際標準日益得到世界各國的重視，成為解決貿易爭端的重要依據。越來越多的國家參與國際標準的制修訂工作，并積極采用國際標準，盡可能地與國際標準接軌；

4)糧油標準定期更新工作得到重視，標準的時效性越來越強，更加體現當代科技成果，先進性日益突出，特別是快速檢測技術和方法成為重要的發展方向；

5)安全衛生標準的制定越來越受到重視，成為制造貿易技術壁壘的主要手段。越來越多的國家為了保護本國的利益，制定了指標繁多而又嚴格的各種衛生標準，來限制國外產品流入本國。

2 我國糧食標準體系

新的《中華人民共和國標準化法》發布實施后，我國由原來政府單一供給的標準體系，轉變為由政府主導制定和市場自主制定的標準共同構成的新型標準體系。目前，我國標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。政府主導制定的標準分別是強制性國家標準和推薦性國家標準、推薦性行業標準、推薦性地方標準；市場自主制定的標準分為團體標準和企業標準。本文討論的我國糧食標準體系主要為國家標準和行業標準。

2.1 食品安全標準體系框架

食品安全標準是強制性國家標準。《中華人民共和國食品安全法》的頒布實施是我國食品安全標準體系建設的一個重要轉折點，是我國借鑒CAC標準體系模式構建食品安全標準體系邁出的重要一步。依據《食品安全法》規定了食品安全標準的內容范圍，即包括食品及相關產品中的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康物質的限量規定，食品生產經營過程的衛生要求、食品標簽標識、食品檢驗方法等，在法律層面上明確界定了橫向基礎標準的結構模式[8]。近幾年，我國食品安全標準體系構建的工作重點就是根據這一結構模式整合完善橫向基礎標準的內容。關于縱向的產品標準框架在我國當前的食品安全標準體系中，由于產品檢驗還是目前食品監管的重要手段，產品標準便于執行等原因，今后一段時間內仍會作為強制性標準體系的一部分存在，但從長遠發展趨勢看會逐步接軌CAC標準體系，通過制定合理的產品分類體系以及在產品標準中引用基礎標準等手段建立基礎標準與產品標準的鏈接，將產品質量屬性的內容交由行業自律、通過市場規范，這也符合《食品安全法》的精神。

2.2 我國糧食標準現狀

截止2019年年底，由全國糧油標準化技術委員會(SAC/TC 270)歸口管理的糧油標準共681項，其中國家標準359項、行業標準310項，已經形成了包括基礎標準、管理標準、產品標準和方法標準在內較為完整的糧食標準體系，基本覆蓋了糧食收購、儲存、運輸、加工、進出口等各環節。具體分布見表2。

表2 SAC/TC 270歸口管理標準分布表

從表2可看出：產品標準占比最多，將近一半，方法標準次之，但遠低于產品標準的數量；管理標準最少，絕大部分是糧食儲存的相關標準。

現行標準中，最早的標準是1985年，標齡跨度34年。標齡分布見表3。從表3可看出：5年以內的標準占33.9%；10年以內的標準占52.7%；2000年以前超過20年的標準占19.4%，其中主要是行業標準。

表3 SAC/TC 270歸口管理標準標齡分布表

目前，在我國糧油標準體系中，已有68項國家標準等同或修改采用了國際標準和國外先進標準，4項國家標準參考了國外先進標準，國家標準采標率為20%。

伴隨經濟的快速發展、群眾生活水平的提高，城市主食市場化已逐步形成，糧食行業大力推進“放心糧油”工程和“主食廚房”工程，但與之配套的標準化體系遠沒有形成；同時，人們逐步認識到食用雜糧雜豆對于人體健康的重要性，雜糧雜豆產品及其深加工產品在市場上不斷涌現，但是目前我國市場上雜糧雜豆相關產品標準及加工技術規范標準嚴重缺失，企業無國家標準可循，而不同的企業制定的各自的企業標準不一，使雜糧產品市場魚龍混雜，定價不一，市場無法監管，嚴重影響食品安全和消費者的利益；再者，由于糧食收購標準大量依賴感官檢驗實現對糧食的定等作價，目前糧油行業嚴重缺乏糧食實物標準樣品如糧食雜質、不完善粒、生霉粒、有毒有害種子等，致使在糧食收購環節出現壓級壓價等現象，嚴重損害糧農利益，影響農民種糧積極性。

2.3 我國糧油標準存在的主要問題

與國際和主要發達國家相比，我國糧油標準的制修訂水平還有一定的差距。主要體現在：一是糧油標準基礎研究薄弱，現行標準缺乏系統研究，基礎數據不夠；二是原創性成果少，無法滿足行業標準化發展的需要；三是研究水平不高，糧油標準整體水平不高，標準更新速度慢。具體來講，主要存在以下幾個問題：

1)我國糧油標準體系的結構不夠合理。糧油加工專業標準數量偏多，儲藏、物流、設施等專業標準偏少；產品質量標準和檢測方法標準數量多，良好操作規范少；一般的檢測方法多，快速測定方法少；嚴重缺乏糧食實物標準樣品，缺乏營養價值豐富的雜糧和小品種油料油脂產品質量標準，不能全面滿足糧油行業均衡發展對標準的需求，對進一步提高糧油的質量有一定的制約作用。

2)糧油標準的更新滯后，標準導向性不能滿足新時代的新需求。由于復審機制的缺失，我國標準復審工作并未全面落實，標準發布實施后，其科學性、實用性和先進性極少受到跟蹤評價，導致標準修訂不及時，影響了標準的有效性和應用效果。我國糧油標準制定的時間相對都比較早。前些年，各行各業都比較重視經濟效益，忽視對只有社會效益的標準的更新工作，許多標準未能及時修訂，造成標準時效性較差，有些技術內容已過時。這幾年雖然糧油標準化工作得到了國家有關部門的重視，從經費上給予了很大的支持，但是糧油方面標準制修訂人員比較缺乏，標準更新的質量和速度還不能滿足糧食行業發展的要求。我國口糧的加工標準如小麥粉標準GB 1355—1986修訂版至今難以發布實施，市場上五成以上的產品加工精度比特制一等都要高很多，標準失去指導和規范的意義；由于追求口感和色澤，大米過度拋光現象嚴重；食用油脂國家標準最開始就直接引用國際標準，色拉油的概念深入人心，造成過度精煉。這些現象十分嚴重，造成資源的極大浪費。

3)糧油標準重復交叉制定現象較為嚴重。國家標準和行業標準之間有交叉與重復。例如，糧油水分含量測定方法、脂肪含量測定方法、蛋白含量測定方法、面筋測定方法、脂肪酸測定方法等都有很多項，存在重復制定標準現象。蛋白質含量、脂肪含量等在農業、食品、商檢及本行業均制定了測定方法標準，造成同一對象在行業之間可以執行不同標準進行檢驗的不合理現象，同時大大增加標準的修訂工作量，造成人力、物力和財力的浪費。

4)采用國際標準和國外先進標準比率偏低。我國目前糧油國際標準采用率為20%左右，明顯偏低，與歐洲等發達國家相比，差距比較大，不利于與國際接軌，不能很好滿足國際貿易的需要。

5)檢測方法標準可操作性較差。檢測方法標準目前可操作性存在一個較大的問題就是技術內容中試樣制備部分不詳細，許多國家或行業標準只是把樣品分成干樣和鮮樣，沒有按GB 20001.4—2005 《標準編寫規則第4 部分：試驗方法標準》中規定寫清楚試樣制備時需要多少實驗室樣品，試樣制備時的取樣部位、制備的具體過程和要求，以及試樣制成后保存的容器和儲存條件等。

3 關于我國糧食標準體系建設的建議

糧油標準化工作今后應及時跟蹤國際和國外先進標準的發展方向，有效地吸收世界先進經驗，定期對我國糧油標準體系進行更新和完善。根據糧油行業發展的需要，定期調整標準的構成，使其保持持續、穩定發展，以適應市場經濟和科學技術發展的需要。

3.1 加強糧食標準統籌規劃，構建糧食標準體系框架

按照系統性、協調性和可操作性原則，系統梳理現行和在研糧食標準，加強頂層設計和統籌規劃。搭建科學合理糧食標準體系框架，充分利用標準體系模型指導標準制、修訂規劃和計劃。標準體系應包括現有、應有和預計制定標準的藍圖，并隨著技術和業務需求的發展而不斷更新。

3.2 堅持需求導向，加強重點領域糧食標準制修訂

健全以需求為導向的標準立項機制，圍繞產業發展需求、人民美好生活需求，加快重點標準制修訂工作。突出綠色、優質，建立綠色優質糧食評價指標標準體系；突出健康、營養，制定實施符合營養全、口感好、品質高、能耗低的生產技術規范。進一步加強雜糧、雜豆等傳統特色糧油產品標準制修訂，推動特色糧油食品產業化發展。

3.3 建立標準實施評價機制，及時開展復審

標準實施信息反饋是形成標準化閉環管理，維持標準新陳代謝，保持標準生命力的重要措施。要建立糧食標準實施反饋信息化平臺，主動收集標準實施情況的反饋信息，及時對反饋信息進行分析處理，并采取相應的工作措施，包括對標準進行解釋、復審、發布標準修改單、啟動標準制修訂程序等。