土壤污染防治地方立法空間和思路研究
——以浙江省為例

賀永華

(浙江省人大環境與資源保護委員會,浙江 杭州 310025)

土壤是地球陸地表面的重要組成要素，也是人類賴以生存的物質基礎，但由于經濟發展方式粗放、產業結構布局不合理等問題，土壤累積了大量的污染物，造成了不可逆轉的污染和破壞。以浙江省為例，除部分地質背景高值帶以外，近年逐漸發現部分農用地出現污染物超標的現象，化工、印染、制革、電鍍、造紙、鉛蓄電池制造、有色金屬冶煉、有色金屬礦采選和危險廢物利用處置等重點行業的建設用地也不同程度地存在污染。部分區域的農用地污染已危及農產品安全，有些污染地塊已進入再次開發利用。嚴峻的形勢要求相關部門必須采取措施積極防治土壤污染。

立法作為調整人們行為和規范社會關系的一種強制性手段，是土壤污染防治最有效的舉措，健全的法治體系是提高人們土壤保護意識、加強土壤污染預防修復最根本的保障。2018年8月，第十三屆全國人大常委會第五次會議審議通過的《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤法》)，對土壤污染防治主要法律制度進行了頂層設計，為土壤污染防治工作提供了重要的法律依據。作為國家上位法的重要補充，地方立法在各地自主管理當地事務中發揮著重要而獨特的作用。但相對于水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染防治等工作來說，土壤污染防治工作起步晚、基礎弱，地方立法尚未全面展開[1]。目前僅有山東省、湖北省、廣東省等地出臺了地方性法規，絕大部分省份尚未開展地方立法工作。加強土壤污染防治地方立法，細化上位法一些原則性的規定和對屬于地方的事權作出制度安排，完善土壤污染防治法治體系及其實施機制，是土壤污染防治工作的當務之急，具有十分重大的意義[2]。本研究以浙江省為例，在系統梳理地方土壤污染防治制度建設歷程的基礎上，對土壤污染防治地方立法的空間和思路提出了一些參考性的意見建議。

1 浙江省土壤污染防治地方立法探索

《土壤污染防治行動計劃》出臺前，同其他省份一樣，浙江省也沒有土壤污染防治的專門地方性法規，涉及土壤污染防治的規定主要分散在不同法律法規中，或者部分法律法規附帶性地涉及到土壤污染防治，缺乏對土壤生態系統的整體性保護和對土壤污染的系統性預防。如《浙江省固體廢物污染環境防治條例》中確立“污染土壤試行環境風險評估和修復制度”，《浙江省耕地管理質量辦法》和《浙江省環境功能區劃》中建立的耕地質量保護責任、實行土壤環境空間管制的制度。

2016年《土壤污染防治行動計劃》出臺后，浙江省及時印發了《浙江省土壤污染防治工作方案》，作為地方版的土壤污染防治綱領性文件，出臺了一攬子土壤污染防治工作的意見和要求，是對地方立法缺失的有效補位。在農用地污染治理方面，建立完善了農用地土壤污染詳查的工作制度，出臺了農用地土壤超標點位“對賬銷號”行動計劃，編制實施了受污染耕地治理修復規劃，印發了受污染耕地安全利用和管制方案，開展受污染耕地安全利用示范，有步驟地推進受污染耕地安全利用、治理修復和用途管控等工作。在建設用地污染治理方面，按照《工礦用地土壤環境管理辦法(試行)》落實了重點監管企業，建立了疑似污染地塊和污染地塊名錄管理制度，制訂了污染地塊開發利用監督管理的規定和暫不開發利用污染地塊環境管理的意見，并建立部門聯合審查制度管控環境風險。同時，還發布了污染地塊治理修復工程技術規范，填補了治理修復標準空白。

2019年《土壤法》正式實施后，浙江省結合工作實際需要，重點落實了土壤污染風險評估報告、修復效果報告的部門聯合審查制度等規定，有力加強了污染地塊風險管控和治理修復監管，全省未發生因土壤污染導致的食用農產品超標或污染地塊違規開發事件。此外，機構改革中各級生態環境部門大多設立土壤污染防治的專職部門，土壤污染防治工作力量得到了加強。浙江省臺州市作為全國6個土壤污染綜合防治先行區之一，積極探索創新，摸索出了一些好的做法和經驗。

2 土壤污染防治地方立法重點和空間

總的來看，浙江省土壤環境質量現狀總體良好，土壤污染防治制度體系逐步建立，開展地方立法的條件相對成熟，土壤污染防治工作亟待從行政推動為主轉換到法治推動上來。湖北省等地率先開展地方立法，也積累了一些好的做法，如：《湖北省土壤污染防治條例》要求建立行政首長土壤污染防治責任制和土壤環境損害責任追究制；《山東省土壤污染防治條例》堅持“水土一體”，對地下水污染防治也提出了要求；《廣東省實施〈中華人民共和國土壤污染防治法〉辦法》建立了土壤污染重點監管單位名錄以及監測信息公開制度。結合浙江省的立法探索和其他省份先行先試的情況，從地方土壤污染防治立法的空間來看，以下方面是關注的重點。

一是《土壤法》部分規定比較原則，缺乏可操作性，難以落實。如土壤污染防治規劃編制細則尚未制訂，規劃編制無章可循；土壤污染責任人認定辦法尚未正式出臺，易引發法律糾紛；土壤重點污染物預防、管控、修復等分層級標準體系尚未建立，污染土壤修復市場準入及技術要求尚未明確，造成土壤污染防治工程技術領域監管不力；土壤污染防治基金的建立和使用規定尚未出臺，資金缺口成為當前制約土壤污染防治工作的瓶頸[3]。

二是屬于地方事權的配套制度體系還不完善。如合理劃分的各部門土壤污染防治責任及其協作機制、對未利用地進行保護的制度安排、土壤污染防治執法機制、土壤污染狀況信息公開辦法、各方多元化的投入機制等，急需按照《土壤法》規定一一落實[4]。同時，浙江省現有的一些做法與《土壤法》不一致，需要對照《土壤法》的規定予以調整。

三是當前一些好的做法，還有待總結并適時上升為地方性法規。如浙江省臺州市摸索出了建設用地開發利用聯動監管機制、污染農用地安全利用技術模式、工業源頭污染防治模式等創新性做法，以及杭州市慶豐農化原址土壤修復技術示范、嘉興市土壤污染案件環境公益訴訟探索等，這些做法都為土壤污染防治地方立法提供了鮮活的素材和重要的參考。

3 土壤污染防治地方立法思路和框架

開展土壤污染防治地方立法，是貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和習近平生態文明思想、加強生態文明法治體系建設的題中之義，也是貫徹實施《土壤法》、提升土壤污染防治治理能力的現實需要。地方開展土壤污染防治立法，可以從以下方面展開。

3.1 建立權責明確監督有力的工作機制

一是明確部門職責分工，按照《土壤法》規定，結合本輪機構改革政府職能劃分，建立分工明確、責任壓實到位的分工負責體系。對諸如負責禁止在人民群眾活動密集區域建設可能造成土壤污染項目的牽頭部門和限期關閉拆除永久基本農田集中區域土壤污染項目的牽頭部門等，予以明確，推動法律規定盡快落地。二是嚴格考核問責，切實落實土壤環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，將土壤環境質量考核納入領導班子和領導干部綜合考核評價體系，建立黨政領導干部土壤環境污染責任終身追究制，推動落實地方政府對當地土壤環境質量負責的法定責任[5]。三是強化監督檢查，將土壤污染防治工作作為中央、各省環保督察和各級政府向人大報告年度生態環境狀況的重點內容，開展《土壤法》責任落實情況督導檢查，對違反《土壤法》相關規定的行為進行嚴肅處罰，樹立法律的權威。

3.2 構建土壤環境質量管理標準規范框架

一是強化規劃宏觀管控，按照《土壤法》要求落實土壤污染防治規劃編制，制訂年度計劃，明確目標任務，有序推進土壤污染防治工作。對土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、環境功能區劃等空間規劃和建設項目產業布局等進行論證，防止污染地塊不合理開發利用。二是加快完善標準規范，研究出臺污染耕地安全利用、風險管控、治理修復的土壤環境質量分類評價標準，按照法律要求建立完善土壤環境調查、污染風險評估、風險管控、治理修復、效果評估等配套技術標準規范。三是落實清單式名錄式管理，以詳查數據為依據，制定建設用地風險管控和修復目錄，為后續安全利用和治理修復提供依據。四是健全監測網絡，按照技術規范要求，在統一各部門土壤環境質量監測體系的基礎上，科學布設監測點位，調整監測因子及指標，科學設定監測頻次，全面掌握土壤環境質量現狀及變化發展趨勢。

3.3 健全預防為主保護優先的法律制度

一是加強源頭污染防治，全方位切斷污染進入土壤的途徑，深入推進重金屬污染行業排查整治，建立土壤污染重點監管單位、污染集中治理設施周邊土壤監測制度，探索重點企業拆除設施設備活動強制性監理制度，消除污染“風險點”。二是加強未利用地保護，嚴格環境空間管制，落實環境功能分區管控措施和建設項目負面清單管理制度，對未利用地、生態紅線區域實行強制性保護。三是加強優先保護類耕地保護，根據土壤污染狀況調查結果，總結臺州市等地試點經驗，全面開展農用地土壤環境質量類別劃定工作，明確四至范圍，建立分類清單，進行差異化管理，將符合立地種植條件的優先保護類耕地劃定為永久基本農田。四是加強基本農田保護，依法組織開展永久基本農田周邊建設項目排查，依法限期關閉拆除可能造成土壤污染的建設項目，對位于重點行業和產業集聚區周邊的永久基本農田，盡量予以調整。

3.4 建立污染地塊風險管控和修復全過程監管體系

一是建立聯合監管制度，對污染地塊開發利用準入進行聯合把關，健全污染企業關停并轉信息部門互通共享機制，落實土地用途變更前土壤環境質量調查制度，加快建立全省污染地塊管理信息系統。二是加強風險管控，嚴守農產品和人居環境安全底線，按照“農用優先、治用結合”的要求，建立受污染耕地治理項目庫，因地制宜實施安全利用和治理修復；將重點行業關停企業原址地塊納入建設用地風險管控和修復名錄，制定暫不開發利用污染地塊名單。三是科學開展治理修復，防止簡單化、“一刀切”，綜合考慮工程技術、生態環境、社會經濟、后續利用等因素，采取土壤污染綜合防治對策[6]。大力開展風險管控和修復技術研發和集成，編制農用地、污染地塊推薦技術目錄，推廣臺州市受污染耕地風險管控與高效利用模式，研究建立大數據驅動的污染場地治理全過程技術體系。四是落實污染擔責制度，實施土壤污染責任人認定辦法，完善污染責任人認定流程、責任劃分等，細化不同土地性質的土地使用者承擔污染防治費用的責任區間，研究組建獨立的土壤污染責任認定機構。

3.5 完善土壤污染防治監管保障機制

一是加強政府引導，為土壤污染防治工作提供物質技術支撐，鼓勵發展土壤環境調查、分析測試、風險評估、環境監理和治理修復的相關產業。二是強化資金保障，落實《土壤法》規定，研究出臺土壤污染防治基金建立和使用的規范，明確土壤污染防治基金的使用范圍、適用對象、撥付標準、考核驗收方法等。同時，發揮市場作用，引入社會資本參與土壤污染第三方治理，落實《土壤法》關于稅收減免、信貸優惠等政策規定，創新設計利益共享機制，破解土壤污染防治資金瓶頸[7]。三是完善土壤污染防治從業單位和人員信用管理制度，合理設立準入資質條件，規范土壤污染調查評估和治理修復市場，建立土壤污染治理修復第三方監理制度。四是充分發揮社會公眾的作用，建立公眾獲取土壤環境相關信息的有效渠道，明確和規范公眾參與土壤污染防治的主要途徑、范圍、程序及激勵機制，鼓勵公眾對土壤污染防治工作進行監督，形成全社會齊抓共管的良好局面。

4 結 語

加快土壤污染防治立法進程，建立健全土壤污染防治責任機制、監管體系、標準集成和保障制度等，是完善地方生態環境保護法治體系，推動地方生態環境治理體系和治理能力現代化的重要內容。在系統、科學謀劃土壤污染防治地方立法空間和思路的同時也要看到，由于歷史原因，當前我國土壤污染防治工作還面臨污染底數不清、技術支撐不足、工作力量薄弱等問題，這些困難和不足也亟待各地各部門下大力推動解決，為土壤污染防治地方立法及其實施創造良好的條件和基礎。