衡水市落實《衡水市節約用水管理條例》的思考與對策

□李杰 盧耀東

衡水市水資源先天不足，水資源問題已成為阻礙生態文明建設和經濟社會可持續發展的最大難題，若從根本上解決衡水市的水資源短缺問題，必須實施節約用水，施行《衡水市節約用水管理條例》，建設節水型社會，解決水資源不足、水生態脆弱、水環境惡化等問題，保障用水安全，建設經濟強市、美麗衡水。

節約用水是破解用水難題的基本手段，可提高水資源利用率，減少水資源浪費與污水排放，是經濟可持續發展的必然要求，經濟的發展不能以破壞環境為代價，而要以水資源的合理利用為前提。節約用水是保障水資源可持續開發利用的重要手段，可保障城市優質飲用水的供給，緩解優質水資源短缺的矛盾，減少對河流水域的污染，降低污水與廢水的排放，改善城市水環境，提高用水效率，改善用水結構，促進供用水平衡，優化產業結構，升級產業類型，提高城市發展定位。

1.節水現狀

1.1 節水工作成效

衡水市水資源稟賦先天不足，市委、市政府歷來高度重視節水、管水、治水工作，通過采取管理節水、工程節水、結構節水等綜合手段，各行各業節水工作初見成效，節水型社會建設初露端倪。

一是用水總量有效控制。通過重點限制農業用水、管控高耗水行業用水，2011年以來全市用水總量控制在15～17億m3之間。農業用水量從2011年的14.5億m3減少到2015年的13.1億m3，累計下降10%；工業用水量從2011年的1.27億m3減少到2015年的1.08億m3，累計下降15%。衡水市用河北省3%的水資源，養育了6.1%人口、3.8%GDP和12%糧食生產的用水。

二是用水效率顯著提高。工業萬元增加值綜合用水定額從2005年的75m3降 到2015年 的21.6m3，農 業 綜 合灌溉毛定額在200m3/畝～250m3/畝，人均用水量徘徊在350m3～400m3，低于全國平均人均用水（不含生態環境用水）438m3的水平；單位GDP用水量持續降低，由2005年的305m3/萬元降為2015年的118m3/萬元。

三是水資源管理不斷加強。扎實開展最嚴格水資源管理制度試點工作，逐步建立用水總量、用水效率、水功能區限制納污“三條紅線”控制指標體系。積極推進依法治水管水，加大水資源費征收力度，嚴格查處非法取水、排污等行為。強化取用水剛性約束，嚴格落實水資源論證和取水許可制度，加強用水定額和計劃用水管理，促進水資源科學合理配置。

四是水權水價改革逐步推進。逐步建立反映生態環境損害成本和修復效益、市場供需關系和水資源稀缺程度的水價形成機制，結合地下水超采綜合治理試點工作，研究制定《關于推行“一提一補”農業節水機制的指導意見》，探索推廣了“一提一補”水價改革，即：實行先繳費，后澆地；按價提費，按畝返還。“一提”，在水價（提水成本）基礎上加收m3/0.2元。安裝計量設施的按水量計收水費；未安裝的按電量計收。“一補”，財政補助m3/0.1元，加收的水費與補助的資金構成節水調節基金，98%為精準補貼資金，2%為獎勵資金，按面積平均返還用水戶。全市12個縣市區均已發布農業水價綜合改革公告并召開動員大會，均已成立縣級農民用水戶協會并開設賬戶，均已開始實行農業水價改革新政策。

工業用水實行差別定價制度，城市居民用水推行階梯水價制度，城市非居民用水推廣超額累進加價制度，各行各業水價改革全面實施。11個縣（市、區）完成了水權確權登記工作，發放農業用水戶水權證97.47萬套。

1.2 存在主要問題

長期以來，人多水少、水資源時空分布不均都是衡水市的基本市情水情。伴隨著經濟與社會的快速發展和氣候變化的加劇，水生態損害、水資源短缺和水環境污染等新老問題同時凸顯，嚴重阻礙衡水市經濟社會可持續發展，用水安全問題十分突出。

一是高耗水產業比重大。從農業看，農業用水總量占全市用水總量的80%以上，小麥等高耗水作物用水占農業總用水量的80%左右，而且高耗水作物分布在地下水超采區；從工業看，工業產業結構不合理，化工、火力發電、食品、紡織、制革等高耗水行業偏重，用水量占工業用水總量的70%以上；從服務業看，洗浴和洗車等高耗水行業發展過快。產業結構與水資源承載能力不相符合，水資源、水生態、水環境面臨巨大壓力。

二是用水方式還較為粗放。全市農業有效灌溉面積720萬畝中，僅50余萬畝實施了噴灌、微灌等田間高效節水灌溉方式，大水漫灌現象仍舊存在，計量設施安裝不足；節水意識弱，對水資源短缺的認識不足，一些企業和單位對節水工作不夠重視，還存在污染水、浪費水的現象，城鎮管網漏損率為20%左右，距離高水平的水資源利用之間還有很大的空間；城鄉節水器具普及率低，城鎮節水器具普及率僅70%，農村節水器具普及率僅30%。雨水、中水開發利用程度不高。

三是節水法規亟待完善。最近幾年，盡管衡水市出臺一批加強水資源管理的辦法，但與“三條紅線”管控相匹配的節水制度體系仍舊不健全，特別是綜合性的節水管理規定仍未出臺，節水還缺乏強有力的法律手段支撐。同時，從前制定的一些節水管理規定，也與生態文明建設的新要求不相匹配，需要盡快優化完善。治水管理體制不順、取用水監測手段落后、區域水利執法能力薄弱等問題仍舊突出。

四是未建立節水利益調節機制。水資源要素未對轉變經濟發展方式形成倒逼，水資源的供需側改革任務十分重。水權水價改革仍存在深層次矛盾，現行水價沒能反應我市水資源稀缺程度，價格杠桿沒能改善節水工作，后期還需要做大量工作來完善已制定出臺的水權水價改革政策。節水成本遠高于取用水水價，節水內生動力不足。

五是“節水優先”尚未成為全民的自覺行動。雖然全社會已初步形成愛水、惜水、節水意識，但對水危機、水憂患、水安全的認識仍有待加強，長期形成的不良用水方式和習慣需要根本轉變，節水要變成每一個人的自覺行動。促進各行各業出臺節約用水考核獎勵機制仍未完成，節獎超罰未完全實現。開展節水宣傳教育活動還不夠深入扎實，節水制度和常識進社區、進學校、進機關、進企業、進農村，公眾缺乏積極性、成效不明顯。

2.主要對策

2.1 全面加強節水型社會建設

想要解決衡水市的缺水問題和提高衡水市的水資源承載能力，節約用水是根本舉措。實行節水優先，因水制宜、量水發展，嚴格用水管理，在農業節水上尋找突破口，在工業節水和生活節水上實行新舉措，不斷推進節水技術與節水工藝的實行，提高全民節水意識，逐步建成節水型社會。

2.1.1 節水型農業建設

一是改善農業種植結構。大力推廣節水品種，發展節水增效技術，減少高耗水經濟作物種植面積，擴大旱地作物種植面積，擴大雨熱同期作物種植比例，建設退耕工程。用節水作物代替小麥，將430萬畝的小麥種植面積減少為330萬畝，將小麥+玉米一年兩熟制改為春播或晚春播玉米一年一熟制、苜蓿田夏季套種青貯玉米、油葵復種青貯玉米（或谷子）、早熟谷與夏玉米一年兩作。將40萬畝土地實施退耕還草、還林。逐步實現抗旱品種小麥的全覆蓋。

二是農藝節水措施推廣。大力推廣保護性耕作技術（免耕、少耕和秸稈粉碎覆蓋還田），水肥一體化等農藝綜合節水措施，加強土壤肥力、培肥地力，提高土壤供水保墑能力，減少灌溉用水量。制定本地推廣小麥、玉米、蔬菜水肥一體化技術和保護性耕作技術對應目標值。

三是灌區節水改造及高效節水灌溉工程。加快推進石津灌區和引黃、引衛等灌區續建配套與節水改造項目建設；積極推進高標準農田水利體系建設，大力發展規模化噴灌、微灌、高標準管灌等高效節水灌溉，推廣咸淡混澆、井渠雙灌技術，綜合灌溉水利用系數保持在0.72。恢復改善灌溉面積100萬畝，發展節水灌溉面積50萬畝。

四是農業灌溉信息化建設。加快墑情測報、取用水計量、地下水位水量監測等農業灌溉信息化基礎設施建設，配備具有水分信息監測和傳輸、作物缺水診斷和灌溉決策功能的精量控制灌溉技術和裝備，努力實現農田灌溉的智能化和自動化。大中型灌區斗口以上計量率達到100%，灌溉機井計量設施計量率達到70%以上（其中以水計量20%、以電計量50%）。

五是高效農業節水示范工程。開展水效領跑者引領行動（水效領跑者是指同類可比范圍內用水效率處于領先水平的用水產品、企業和灌區。水效領跑者引領行動將在工業、農業和生活用水領域全面展開，通過定期滾動遴選出用水效率處于領先水平的用水產品、企業和灌區，樹立標桿，發揮示范效應，同時建立標準引導，建立促進水效持續提升的長效機制），建設一批高效農業節水示范工程，充分發揮示范效應。按照從業人員專業化、設施標準化、措施集約化、經營規模化、管理規范化的要求，結合發展現代農業產業園區，在條件具備的地區，力爭建成高效節水示范工程3～4個。

2.1.2 節水型工業建設

一是圍繞深入實施工業強市戰略，緊密結合產業結構深度調整、新興產業集群引領壯大，從節水即減污的戰略高度，大力推進新型工業化。工業用水重復利用率達到85%以上，萬元工業增加值用水量達到20.0m3左右。結合產業結構調整，優化配置水源。對淘汰一批的產業，逐步核減取用水量，有序合理關停企業自備井，以嚴格水資源的管控倒逼淘汰落后產能。對沒有完成淘汰任務的縣（市、區），暫停審批和核準其相關行業新建項目。對技改提升和重組整合一批的產業，按照以水定產的原則，重新進行水資源論證和取水許可，優先配置非常規水、外調水、地表水，嚴格控制取用深層地下水。在地下水禁采區內，除應急供水外嚴禁開鑿取水井，在地下水限采區內，除應急供水和生活用水更新井外，嚴禁開鑿取水井。

二是聚集產業轉型升級，推進節水技術改造。根據七大高耗水行業用水、節水、潔水現狀，重點推行節水工藝和設備改造、水循環利用、廢水處理回用等節水環保技術，實現高效節水與綠色排放。集群在工業園區內的產業，實行統一供水、統一排水、統一集中處理、統一回用，提高工業用水循環利用率，降低單位產品取水量。

化工行業：推廣聚氯乙烯母液，廢水零排放集成技術，化學纖維制造業單位產品取新水量下降到24.00m3/t，化學原料和化學制品制造業單位產品取新水量下降到3.50m3/t。

火力發電行業：鼓勵優先使用再生水等非常規水源。新建電廠必須采用空氣冷卻技術，單位產品取新水量下降到1.7m3/MW·h。

食品與發酵行業：推廣取水閉環流程工藝，發酵廢母液、廢糟液回用技術，單位產品取新水量下降到3.12m3/t。酒精生產企業用水標準達到國家清潔生產一級標準，一次水用量20m3/t。

紡織行業：推廣印染廢水深度處理回用技術，其中棉、麻、化纖及混紡織物及紗線等單位產品綜合取新水量下降至51.85m3/t，衣服單位產品綜合取新水量下降至68.05m3/萬件。2017年底前，印染企業完成低排水染整工藝改造。

制革行業：推廣少氨或無氨脫灰工藝、制革廢水分段交叉循環利用等技術，絨線、毛機織物（呢絨）單位產品取新水量下降到49.71m3/t。2017年底前，制革行業完成鉻減量化和封閉循環利用技術改造。

三是結合“雙千工程”，建設一批新型工業化產業節水示范基地。大力推進資源節約型、環境友好型新型工業化產業示范基地建設，建立健全用水管理組織，嚴格落實建設項目的主體工程與節水措施同時設計、同時施工、同時投入使用和用水計劃到位、節水目標到位、節水措施到位、管水制度到位的“三同時、四到位”制度，實現節水精準發力、精細管理。在新型工業化產業示范基地和火力發電、紡織染整、化工等行業，選擇技術水平先進、用水效率領先的企業，率先推廣水效“領跑者”制度，對落實“節水優先”方針作出典型示范作用的企業，在大力表彰宣揚的同時給予適當政策支持。根據國家推進水效“領跑者”制度的部署和要求，建立節水激勵機制。

2.1.3 節水型城鎮建設

積極推進節水型城市和海綿城市建設，使城市建設能夠滿足人與人、人與自然的和諧相處。

一是強力推進城鎮居民生活節水。建立用水產品水效領跑者指標與水效強制性標準相銜接的機制，選擇水效指標高、市場占有率大、產品質量優的生活用水產品納入水效領跑者目錄，鼓勵先進節水技術研發和推廣。禁止生產、銷售不符合節水標準的產品、設備。公共建筑必須采用節水器具，限期淘汰公共建筑中不符合節水標準的生活用水器具。引導和鼓勵居民安裝節水型器具，逐步淘汰非節水的用水器具。實現集中供水的農村居民生活用水，推行“一戶一表，分戶計量”。城鎮節水器具普及率達到100%，農村達到30%；中型以上城鎮生活與公共計量設施安裝率達到100%。

二是加快推進公共供水管網改造。重點對城市使用年限超過50年和材質落后的供水管網進行更新改造，給地下水供水管網新建動態檢測設備，通過供水管網DMA分區計量，對城鎮各區域分開管理，建立數字化的漏水監測控制系統。公共供水管網漏損率降低到10%以下。推進新建公共建筑中水回用，單體建筑面積超過2萬m2的新建公共建筑應安裝建筑中水設施。

三是嚴格控制高耗水服務業的用水量。對于滑雪場、游泳池、洗浴、洗車等高耗水服務行業，要實行最嚴格的取水審批制度，堅決取締非法取水。經論證批準的，應當嚴格按照工業節水技術規范進行建設和管理。在酒店和餐廳，有必要促進循環水的利用，探索洗澡水和住宿分開定價。現場生產銷售純凈飲用水設備，規范取水市場行為，強制安裝尾水回收設施，禁止尾水直接排放。再生水用于環境和園林綠化應當是強制性的，嚴禁將地下水作為景觀、娛樂和環境用水。對于民用建筑的集中熱水系統，應根據國家《民用建筑節水設計標準》采取水循環措施，以盡量減少水的浪費。

四是積極推進海綿城市建設。在城市總體規劃、控制性詳細規劃、城市排水防澇、道路交通、城市水系、綠地系統等專業規劃中納入海綿城市建設的理念。在建設新城區、公園、道路、綠地、廣場、水系等的過程中，要按照海綿城市的規劃要求進行建設，做到系統治理、過程控制和源頭減排。在舊城區，牢牢把握城市內澇、雨水利用、臟臭水處理這幾個基本問題，結合城市棚戶區、危舊房改造、城中村改造，進行全面治理，達到下雨不內澇、無臟臭水和熱島效應減輕的目標。

2.2 推進水資源配置工程建設

節水和結構調整工作進一步提升，優化配置水資源，充分利用外來水和本地水，積極利用非常規水，合理分配生活、生產和生態用水，加強水資源生態調度，合理規劃供水工程，合理化水資源配置格局，保障用水安全。

2.2.1 充分利用引調水

南水北調工程：用足用好長江水是衡水保障供水安全的根本途徑，實施衡水湖綜合治理、地下水資源戰略儲備等南水北調充蓄調節工程建設，擴大南水北調受益范圍，提高供水保證率，改善區域水生態環境。研究南水北調與當地水聯合調度方案，保障受水區供水安全。積極推進東線后續工程前期工作，爭取早日向衡水供水。

引黃工程：到2017年，引黃入冀補淀工程（衡水段）建成通水，新增引黃水量5932萬m3，向滏東排河沿線農業灌溉供水。完善位山引黃入冀工程體系，合理利用潘莊引黃線路，引足用好黃河水。

區域水資源配置工程：加強河湖水系連通工程建設，構建“多源互補、豐枯調劑”的水網體系，完善引崗黃濟衡等連通工程，積極謀劃王快水庫引水工程。

2.2.2 充分利用非常規水

雨水、再生水、微咸水等非常規水開發利用潛力較大，是緩解衡水市水資源短缺矛盾的重要途徑。

再生水利用：按照統一規劃、集中處理、合理配置、分質供水的要求，大力開發利用再生水。制定實施全市城鎮生活污水處理及配套設施建設“十三五”規劃，加快重點鎮污水處理廠建設，加快推進污水處理廠升級改造。再生水年利用量城市污水處理率達到95%，縣城污水處理率85%。新建再生水處理工程5個，再生水利用量達到10萬m3/d。將深度處理達到一定的水質指標的再生水，用于淺層地下水回灌用水、工業用水、農林牧業用水、城市非飲用水、景觀環境用水等，再生水年利用量達到0.3億m3。

雨水利用：結合新型城市化建設和工業園區建設，通過“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種生態化技術，構建城市低影響開發雨水系統。新建小區與建筑要同時建設雨水滲、凈、收系統，適當開展屋頂綠化；已有的小區和建筑可根據實際情況對景觀和綠地進行低影響改造。對小區的非透水路面進行透水性鋪裝，增大雨水滲透面積；根據小區已有的景觀與水體，建設雨水花園、雨水濕地、下沉式綠地和蓄水池，收集的雨水可以進行綠化灌溉、道路清洗和景觀水體補充等，做到雨收旱用。新建城區硬化地面非滲透面積達到60%以下。推進城市雨水收集、處理和資源化利用，對排水管網進行雨污分流的改造。

微咸水利用：結合地下水超采綜合治理項目，積極開展咸淡混澆設施與灌溉技術攻關，大力推廣微咸水與地表水輪流灌溉或混合灌溉，利用好微咸水資源。目前微咸水利用量達2億m3。

2.3 創新節水體制機制

2.3.1 加快水權水價改革

一是要加快水權制度實施。按照水資源用途管制、總量控制指標和節約用水要求，積極推進取水許可制度改革，對取用水戶實行水資源使用權確權登記，對取用水戶實行水資源使用權確權登記，建立健全用水權分配制度。在地下水超采綜合治理試點的基礎上，研究制定水權交易指導意見，先行在嚴重缺水地區開展多種形式的水權流轉，鼓勵和引導地方、行業、用水戶之間開展水權交易。

二是全面推進水價綜合改革。現行水價要與資源稀缺、市場供求、生態環境損害成本和修復效益形成關聯。改革農業水價，確定合理供水價格，先期實行“一價清”，逐步實行階梯水價，實行超計劃累進加價。鼓勵供水工程管理單位向大用戶直接供水，對政府指導價和協商定價進行前期試點。在地下水超采綜合治理試點地區和農田水利工程設施較好的地區率先完成農業綜合水價改革任務。加速推進差別電價改革，擴大差別電價加價范圍，把實行差別電價的范圍擴大到所有行業的淘汰類、限制類生產設備用水，提高電價標準。加速推進城鎮生活用水階梯價格改革，縣級及以上城市全面推行居民階梯水價制度，實行超定額、超計劃累進加價制度。對于洗浴、洗車等高耗水行業，實行特殊水價。特殊工業用水價格要比城市非居民用水價格高5～10倍。出臺優惠政策，鼓勵各行各業使用非常規水。

2.3.2 推進水資源費稅改革

按照摸清底數、建章立制、規范流程、科學合理、應征盡征的思路，加快推進我市水資源費改稅試點工作，建立以確定納稅人、征稅對象、稅額標準、稅收優惠、征收管理為主要內容的水資源費改稅基本制度。要加強與有關部門的溝通協調，積極爭取上級支持，加大對我市水資源稅費改革的力度。強化水資源費改稅的政策法規研究，開展影響評估，確保試點工作的順利進行。

2.3.3 創新節水投融資機制

要充分運用國家用于水利建設的抵押補充貸款、專項建設基金、過橋貸款等金融政策，篩選重點節水項目，建立投融資平臺，推行政府購買服務，積極爭取信貸資金。實施節水市場統一準入制度，定期對農業、工業、生活節水和河道治理等重點領域的項目進行篩選，并及時向社會公布。重點領域項目由社會資本投資建設或運營，與國有投資項目享有同等政策待遇。推進政府與社會資本合作(PPP)模式，推廣股權、項目受益權、特許權、排污權質押融資，鼓勵和引導社會資本以PPP方式參與節水項目建設和運營。借鑒河北工程大學合同節水管理的運行經驗，充分利用水利部牽頭、京津冀參與創建的合同節水市場平臺，在城市節水、農業節水和河道生態治理等領域大力推廣合同節水模式。

2.3.4 探索水用途管制

參照國家國土空間管制的基本思路，積極探索和推進水用途管制，實施定量與定性雙重約束，強化用水管理，促進產業結構調整，實現水生態水環境的持續改善。健全"三條紅線"控制指標體系，細化市、縣用水總量，制定年度用水計劃，明確農業、工業、生活和生態用水指標，加強監督和考核，嚴格執行水資源開發利用法定程序，從根本上扭轉損害生態環境的經濟發展方式。□