省內短途輸氣管道工程基本建設程序相關問題

李立奇，李勇慧，趙彥玲，秦正泉

（邢臺燃氣集團有限責任公司，河北邢臺 054000）

為有效扭轉自2017 年開始的冬季“氣荒”之困，國務院出臺《關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》（國發[2018]31號），加快天然氣產供儲銷體系建設。該意見首次從國家層面提出“強化天然氣基礎設施建設與互聯互通”的要求，隨后許多省份紛紛發布相應的具體實施辦法，大力推進天然氣基礎設施建設，重點是省內供氣管線和縣縣通氣工程建設，以期構建“一張網、多氣源、互聯互通、功能互補”的省級天然氣輸送網絡。

以河北為例，河北省政府明確提出“到2020年，天然氣氣源干線對省內分輸能力達到300億立方米以上”，在《河北省第一批天然氣儲運體系建設重點工程（2019—2022年）》中，涉及48 個省內短途輸氣管道工程項目，新建管線里程高達4540km。

不同于國家氣源干線工程、城鎮燃氣工程項目，省內短途輸氣管道工程具備自身特點，其基本建設程序無成熟經驗供參考。不管是在政府投資項目的后期審計，還是民營企業投資項目的資產合資合作，基本建設程序的履行情況都是必查重點項，也是出現問題最多的環節。在新常態下，省內短途輸氣管道項目進入高速發展建設期，目前亟須解決基本建設程序規范化、合規化問題。

1 廣義的基本建設程序

基本建設程序是指工程項目從策劃、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投入生產或交付使用的整個建設過程中，各項工作必須遵循的工作次序[1]。其本身具備以下特點：

1）時間次序性。它反映了建設工作所固有的客觀自然規律和經濟規律，并在國家、省、市各級法規中進行了相關約束，不得隨意顛倒，可以合理交叉。

2）階段變化性。由于其本身就是人們在一定的時間周期內，在工程項目建設實踐中得來的經驗總結，項目建設程序要符合國家不同時期的政策方針，隨著社會經濟發展，基本建設程序會不斷變化，建設領域各方共同遵守的規則或原則隨之不斷完善。

2 省內短途輸氣管道工程特點

“省內短途輸氣管道”這一名稱，是由國家發改委和物價部門命名得來，本意是為了區分中石油、中石化和中海油等國家跨省氣源干線管道項目，所謂的“短途”沒有嚴格意義上的距離等級劃分。它是指經營天然氣管道運輸業務的企業所屬的非跨省（自治區、直轄市）輸氣管道，不包括油氣田內部的礦場集輸管道和城鎮燃氣配氣管網。其本身具備以下特點：

1）建設單位多為國有省級管網公司，少數為城鎮燃氣企業（國有或民營）。

2）工程起點多接自國家氣源干線閥室或場站，設計壓力多為6.3MPa 或10.0MPa。

3）建設程序行政許可均為本省行政區域內辦理完成，按照省、市、縣三級行政不同的審批權限，辦理建設相關文件。

將國家跨省氣源干線、省內短途輸氣管道基本建設程序按照項目立項階段、項目定義階段、項目實施階段、項目驗收和后評價階段，對比統計見表1。

表1 不同類別的輸氣管道工程基本建設程序現行做法對比

續表

由表1可知，省內短途輸氣管道與國家跨省氣源干線工程基本建設程序的不同點，主要集中在項目立項前置條件、施工圖審查方式、招標方案確定方式、質量監督手續辦理方式、施工許可形式、竣工驗收形式等方面。

同時值得注意的是，根據目前國家相關部門最新政策，水土保持方案審批不再作為環境影響評價的前置條件；除重特大項目外，環境影響評價審批不再作為項目核準前置條件，重特大項目無規定具體范圍，暫按需要國家發改委核準的項目執行；國有投資項目，節能評估審查意見作為項目核準前置條件，而民營企業投資項目在開工建設前取得節能審查意見即可；地震安全評價、地質災害評價、壓覆礦評估新增為安全預評價的前置條件。

3 存在問題分析

3.1 省內短途輸氣管道項目歸口管理部門問題

工程項目歸口哪個部門管理，意味著項目要遵守該歸口部門的獨立管理體系。不同歸口部門的選擇，將對項目公開招投標監管、工程施工單位資質、工程標段劃分、施工許可辦理模式、竣工驗收備案管理等方面產生根本性區分。目前，省內短途輸氣管道項目歸口部門仍存在著不同的觀點。

3.1.1 項目歸口屬地發改能源部門管理

從《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》、各省政府核準投資項目目錄來看，輸氣管道項目明顯隸屬于能源項目，并非城建項目。省內短途輸氣管道項目則應參照國家跨省項目，按照現有能源部門的管理模式履行相關基本建設程序。具體地，項目招標方案執行過程只接受發改能源部門的監督即可；工程標段的劃分，不必嚴格依據各區縣的行政區域對管線切塊分割；施工許可的辦理模式參照跨省天然氣管線項目，應為開工報告制度，只執行發改能源部門的審批與監管即可，無須辦理建筑工程施工許可證；工程質量監督、竣工驗收備案無須經屬地住建部門的管理，應歸屬發改能源管理。

3.1.2 項目歸口屬地住建部門管理

省內短途輸氣管道項目是在《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》涵蓋范圍之內的，依據《中華人民共和國建筑法》第六條要求“國務院建設行政主管部門對全國的建筑活動實施統一監督管理”、《建設工程質量管理條例》第四條要求“縣級以上人民政府建設行政主管部門和其他有關部門應當加強對建設工程質量的監督管理”，省內短途輸氣管道項目則應歸口住建部門，管線項目按照途徑縣級行政區域劃分，接受各個縣級住建部門的屬地管理。具體地，項目招標方案執行過程接受縣級住建部門的監督；施工許可辦理模式應為縣級建筑工程施工許可證；工程質量監督則須經縣級住建部門的管理。

省內輸氣管道項目歸口部門無法明確，一定意義上是我國長期以來能源領域的基礎法缺位造成，我國最早在2006年已經開始《能源法》的籌備工作，從2007年12月1日起首部《中華人民共和國能源法》終于開始公開征求意見，暫時被擱置至今；時隔12年，2020年4月10日國家能源局再次發布了《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，它不僅能為能源領域單行法律的制定和修改提供法律依據，也有助于解決能源單行法之間以及能源單行法與其他法律之間的協調和統一問題，預計今年頒布中國能源法也是大概率事件。

新版《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》中第十六條“縣級以上地方人民政府能源主管部門依照本法和本級人民政府規定的職責，對本行政區域內能源開發利用活動實施監督管理”，第九十二條“能源主管部門和有關部門應當按照有關法律、行政法規的規定，對需要行政許可或者驗收的能源開發利用、生產經營事項，嚴格進行審查或者驗收”，上述內容明確了能源部門對能源項目的監督管理職責，因此省內短途輸氣管道項目歸口屬地發改能源部門管理，更為合適。

從另一個角度講，由發改能源部門牽頭主導省內輸氣管道項目全過程監督管理，將更有利于推進政府職能轉變和深化“放管服”改革，更有助于推進工程建設項目審批制度改革。

3.2 省級油氣管道專業的質量監督部門缺失

大型石油石化企業中石油早在2001年開始，開展了石油天然氣建設工程項目專業的質量監督工作，2016年出臺了《中國石油天然氣集團公司工程建設項目質量監督管理規定》，隨后又修訂《石油天然氣建設工程質量監督工作程序》（2017版），目前中石油已經形成了一套較為完整工程質量監督模式，即石油天然氣工程質量監督總站受國家部門的委托，行使對中國石油天然氣集團公司及其所屬企業投資的石油天然氣建設工程實施質量監督管理職能[2]。

省內輸氣管道項目是能源發展規劃中的重要組成部分，其建設工程也具有較強的專業性，目前建設全過程的質量監督僅有省級特檢院實施的壓力管道安裝監檢，如若監理單位工作不力，現場質量檢查甚至質量控制將大打折扣。因此，國家層面確有必要出臺針對性強且便于實施的法律法規，用以完善省內輸氣工程項目質量監督的體制機制，加強檢驗檢測儀器設備的配備，豐富工程質量監督檢查問題的處置手段。

4 結論

隨著我國《能源法》的出臺，政府能源部門將在省內輸氣管道項目建設中承擔重要角色，對于政府管理部門而言，能源部門及其他管理部門如何劃分管理邊界，各級能源部門如何確定權責清單，成為兩個重大現實問題亟待解決。

對于項目建設單位而言，要緊跟最新法規要求，及時調整并適應新的基本建設程序策略，重點關注公開招投標監管、施工許可模式、竣工驗收備案模式的變化；同時，為加強項目全過程監管，保障油氣項目安全運營，應推動省級油氣項目質監機構的建立，完善質量監督管理流程。