海洋生態補償的正義

鈄曉東，奚瀟鋒

（寧波大學，浙江寧波315000）

1 生態補償及海洋生態補償

1.1 海洋生態補償的概念

與其他領域的生態補償相比，海洋生態補償的實踐與研究起步較晚。2008年國家海洋局提出“推進海洋生態補償機制”的口號，并在隨后幾年相繼出臺海洋生態補償的相關辦法，但目前僅在幾個省份小范圍試點推行。

與生態補償理論建設相同，海洋生態補償理論建立在經濟、環境、管理和法學等幾個學科基礎之上，主要包括政策和市場兩種手段，海洋環境、環境保護者、受害者三方對象，政府、社會力量和市場參與者多方主體。據此可以對海洋生態補償下如下定義：特定主體為衡平海洋利益相關人（居民、企業、政府等）的法益，采用市場、政策等手段，對海洋破壞者要求一定懲罰義務或對海洋保護者提供軟件、硬件上的補償。

1.2 海洋生態的特點

海洋生態與陸地、大氣生態相比，有諸多特殊之處。這導致了海洋生態補償問題有其矛盾特殊性而更加復雜和難以界定，因而理解海洋生態補償機制要建立在探究其特殊性基礎之上。

1.2.1 流動性

海洋容量大，水體受地殼運動、全球風帶影響形成洋流，整個海洋與地球水圈互通具有一定更新周期，這是海洋與陸地最大區別之處。一方面，水體流動可以有效地凈化水體污染物；但與此相對的，洋流會將無法自凈的污染物帶到其他海域，造成嚴重的污染擴散。后者更造成了法律上危害主體的認定困難，危害結果可能由于潛伏時間長、涉及主體多等原因難以探查主體行為與結果之間的因果關系，超過標準的污染排放有可能因為海洋自身凈化而導致難以被檢測。同時流動性擴大了參與海洋的主體范疇，“任何一個國家和地區都不能輕易獨占海洋資源，從而也在深層次決定了海洋是典型的公共物品”[1]，因而也就更需要多元主體的合作去避免“公地悲劇”的發生。

1.2.2 立體性

人類對于陸地的立體開發十分有限，但作為流體的海洋立體性十分明顯，全球海洋平均深度近四千米，這大大增加了海洋開發的空間范疇。海洋資源本身隨深度而造成的溫度、陽光、陸架的變化而遞變，產生明顯的分異現象。不同主體對于海洋資源的掌控也隨資源本身產生分異：近海漁民多開發淺層海域的生物資源，遠洋漁船則開發深海生物資源，石油或燃氣公司則掌握海洋底部的石油、天然氣資源，而國家則統籌開發管理海域。然而海洋獨特的特征也造成不同主體在開發資源時很可能對他人的生產生活產生影響，引發連鎖的反饋效應。

1.2.3 多主體性和主體差異性

與海洋面積的寬廣、資源的豐富相應，海洋參與主體極具多樣性，一是參與主體的絕對數量多，二是參與主體的種類豐富。不同主體可能造成危害結果因果關系的疊加或存在流行病學的因果關系，造成危害主體的認定困境。同時，不同主體之間差異巨大，燃氣開發公司與沿岸漁民無論在社會地位、經濟來源、法律認定上都具有較大差異，強勢群體的海洋開發往往造成漁民等弱勢群體“顯性或隱性”的失去海洋這一生存來源，主體的差異必然造成補償方式和程度上的階梯分化。

2 海洋生態補償的正義原則

2.1 風險原則

正義不強人所難，風險原則是生態補償的前提，它是指政府應當在合理范疇內代表全體公民承擔允許企業或個人生產生活過程中可能造成對環境污染的風險，對于超出風險的責任，由政府和環境破壞者共同承擔。所謂“合理范疇”，應當在是考慮了環境自我凈化的能力基礎之上，并且保證污染不會對基本生產生活造成嚴重影響的污染排放范疇。其原則基礎在于衡平經濟發展和環境保護的困難，如果國家都難以實現完美意義上的循環生產，就更不應該要求作為經濟理性人的市場參與者在未來不確定狀況下放棄大量的現成利益。目前條件下，利益與環境的沖突使絕對化的污染限制喪失了期待可能性。事前治理固然重要，但在現有條件下完全放棄事后治理是不合理的，政府應當考慮到未來各種條件的提高而產生事后治理的可能性。容忍風險存在的好處在于減少生活或經營時的成本，合理地衡平經濟環境發展。該項原則往往表現為對排放物中某一物質含量的具體規定，例如美國對企業二氧化碳排放量的限額。由于海洋生態環境的巨大差異，規定物質的排放量應當依據各個地方的實際生態承受能力設計，為此我國根據實際情況劃分了生態功能區。值得一提的是美國允許企業之間的碳排放交易，不同企業對環境污染費用的承載能力不同，這一規定的好處在于避免政策根據企業規模限定排放量，而是運用市場力量來協調大小企業之間的生產排放，同時保證國家整體碳平衡，減少了政府工作量。

2.2 公正原則

“公正即是正義”①，公正是羅爾斯正義理念的基本命題，公正與正義在一定程度上具有相同的意味。海洋生態補償中的公正理念在于個人或組織應當等價地為他的所作所為負責，實現權利與義務的統一。以往的經濟發展模式中，經濟參與者產生的外部性往往不被納入成本考慮；而公民對于環境這一公共物品的保護也被認為是無償的。破壞者并未為他的行為付出代價，保護者也未為其利他行為獲得報酬，這顯然是不公正的。而生態補償的出現，實際上是將原有不納入考慮的外部性內化至市場經濟之中。

將市場規則外的行為納入市場內，其原因在于公正的失衡給社會和生態造成了嚴重的威脅。處于社會不利地位的人往往被證明是生態利益受損最嚴重卻又繳納環境整治費用的人，這也同時表現在國際社會之中，世界銀行首席經濟顧問薩默斯曾經提出一份備忘錄，荒謬地指出由于非洲國家環境良好、環境費用低，發達國家應當將污染轉移至非洲國家。②美國拉夫運河案和沃倫縣抗議事件都體現了社會中地位較低者承擔了高度的生態壓迫，有色人種和貧民窟成為了社會上層的垃圾場。管制之外的行為為國家制度與國際利益之上的不平等和非正義提供了一種途徑，生態補償事實上是一種將原有的灰色地帶暴露至光明之下，至少在程序上做到了正義。公正理念所強調的個人與組織對自己的行為負責是實現代內平等的基本立場。

除此之外公正理念還要求代際之間的正義。生態位社會和經濟發展提供一個大環境，生態補償最終實現的可持續發展是建立在生態可持續之上的社會與經濟可持續，使人類在“類”的意義上能持續發展。而原有粗放型經濟發展模式造成的生態斷層使生態基礎上的社會結構以及經濟模式受到嚴重影響，下一代生活所需要的自然資本和社會資本就不能得到良好的保障。羅爾斯在強調代際之間的正義時論述差異原則不適用于代際之間，各代不應對自己生存的時空產生偏愛而損害后代的生存環境，后代的受惠很大程度上依賴前代儲藏原則的資源積累。生態資源不僅是空間意義上的橫向展開，也是時間意義上的縱向飛升，人類社會意義上的生態資源應當包括歷史上出現過、出現中和將出現的人類。代際之間的公正為人類提供了發展的可能性。

2.3 平等原則

2.3.1 破壞者賠償

平等原則首先表現在破壞者賠償上，該項決定了補償的主體。公共物品的本質在于使用機會的均等，不具有排他性和競爭性。但實際使用過程中如果由于某人的破壞導致其他人對該物品或其他物品的公平使用機會受到影響就應該支付賠償。不過在此認為我國破壞者賠償與資本主義國家的受益者補償有所區別，原因在于資本主義國家的生態資本允許個人所有，受益者無論是否造成資本本身的損害都限制了資源所有者的使用機會；而我國《憲法》就規定了礦藏、水流、森林、山嶺等自然資源屬國家所有，本身是作為公共物品為全體公民而非私人服務的。風險之外的折舊使公共物為私人服務而使他人的機會受影響，而公共物品的建設、維護等費用卻是向全民收取的，因而損害者必須付出費用補償。

2.3.2 差異式受惠

其次平等原則表現在補償程度上。該原則與羅爾斯的正義第二原則的差異子原則相應，即要求所有人都應有公正的機會平等，并只允許最有利于最不利者的差別存在。③差異式受惠表現在再分配和軟件優惠而不是訴訟損害賠償上，因為按公正原則來說折舊者在海洋生態補償時根據實際損害的法益進行補償，但政府在財物分配或軟件上優惠時應當考慮被補償者的實際情況，修正自然與社會因素造成的不公正環境權益侵害，從而應當考慮海洋參與主體中最不利者群體的補償額度。而實際實行過程中，單一的物質補償可能由于個體之間差異或補償量太小而無效率，可以兼采軟補償的方式，對像漁民這類生產技能少的群體加以技術培訓作為補償或給予政策優惠。

3 海洋生態補償的正義局限

3.1 風險原則的限縮

風險原則的限縮表現在補償資金不足、來源單一和實際責任主體的限縮上，理論上風險應是以社會整體承擔的，政府僅為一個契約性代表。但目前我國絕大部分海洋生態補償的主體為政府，由政府出資修復受破壞的環境、獎勵環境保護者，行政、民事處罰對于整體海洋價值來說仍是杯水車薪。而政府資金的來源主要為上下級之間的轉移支付，2019年節能環保支出占公共預算的3%左右，與“十一五”相比幾乎翻了一番，然而僅僅依托政府公共支出具有極大的局限性，具有資金來源單一、環境定價低等問題。各地方財政之間差異巨大，難以建立一個統一的補償標準。同時資金的管理名目太多缺乏統一管理，使用分散喪失了效率，中間折損多。這一現象背后反映的是我國風險承擔的不公，政府實際上獨自承擔巨大的補償責任，難以發動社會力量建立社會融資機制。

就整治資金方面來說，一方面要做好開源工作，完善稅收制度，循序漸進地設立一部分環保稅，擴大環境資金來源。另一方面要用好資金，整合環境保護資源，設立專門海洋環境基金用以統一調動，發揮資金的量化效應；同時完善全程監管制度，做到支出名目公正公開；設立相應的績效考評，實行權責統一。同時補償責任的社會共擔性要求生態補償過程中應發揮社會補償的力量，動員一些環保NGO或個人化的環境愛護者，整合社會力量。良好的社會應是能發揮公眾善且能運用公開的正義調解沖突的，環境的公共性將其與全體公民聯系起來，環境正義標準之下的責任調解也涉及公眾善性的參與，國家對公民的正義教育也應著重于環境權利之上。

3.2 公正原則的失衡

正義的主題為社會基本結構的構建，社會結構的失衡導致公正的困境，在此表現為海洋行政結構、法理制度和補償機制的漏洞。

我國海洋行政結構的劃分與陸域按地域縱向劃分為主、橫向職能劃分為輔不同，主要職能劃分為主，原因在于海洋的流體性質單以地域層級劃分容易產生權責不統一。但即使如此在海洋環境保護問題上，我國《海洋環境保護法》過于籠統，海洋行政部門、海事部門、漁業部門管轄范圍存在一定交叉。同時，海域與陸域在理論上同級，管理全境海洋的國家海洋局卻被定位于職能管理部門，承擔起草法律法規、制定相關制度、開發海島等十項責任，然而其職能管理部門的性質決定他必須與其他部門配合工作，其十項職能也難以涵蓋海洋開發的所有問題，造成海洋行政結構的紕漏，使一部分權益難以得到保障。人民通過契約建立政府來將人作為目的，其基本責任在于保障權利的實現以促進公正，但目前管理灰色地帶的存在讓權利侵犯有機可乘。

“社會和經濟立法的積累效果就是對社會基本結構的詳細說明?！雹荜P于海洋領域的立法是海洋正義這一基本結構的體現，但我國海洋法理問題仍可以從蓬萊19?3溢油事故看出。首先該案中漁民與養殖戶等相關利益受損者和國家海洋局都對康菲中國提起訴訟，但《海洋環境保護法》卻認定海洋環境污染應以海洋環境監管部門提起訴訟，該案中對公民法律知識普及不深導致訴訟利益重疊問題；同時海洋監管部門包括海事、漁業、海洋局等多個管理部門，訴訟主體界定不清難以落實公正。其次，該法并未對海洋生態損害責任進行清除界定，導致相關法益受侵害難以被保護，于此相比美國在墨西哥溢油事故中就制定了十幾條賠償標準，理清責任實現公正。法律是對正義觀念與公共規則的現實化而用以保護自由權利，強調性的公開期望建立了人們行動的框架；不過法律在陳述與意向上也應當為人所熟知并被公開地宣傳；同時設計一種對司法的監督制度追溯判決促進司法公正。

關于市場機制的構建，羅爾斯主張將政府與市場結合可以既發揮市場的低成本性同時在公共利益分配上又不失公正，“政治經濟與公共部門及適當形態的背景制度有密切的關系,這些背景制度運用稅收、財產權和市場結構等等來調節經濟活動”。⑤孔凡斌將目前生態補償機制劃分為基本補償、產業結構調整補償、生態效益外溢補償三階段。第一階段著手基本政治、法律等制度的完善。第二階段則運用市場機制將自然資源資本化同時通過產業重組發展生態產業，強調產業轉型以實現可持續發展。最后一階段則是對上一階段的鞏固與維護，各地在良性循環基礎之上持續支出生態服務費用。⑥目前我國僅處于第一階段，靠政府財政支出補償，而各國的實踐已經證明這種方法是無效率的，引入市場機制，將生態資源資本化，可以有效減少資源浪費并利用生態付費實現社會公正。Pagiola等學者發現拉美地區采取生態支付（PES）將生態資源資本化能在一定程度上解決社會貧困，推進社會平等。⑦市場調節的迅速有效結合政府手段可以更好地落實生態補償長效機制，實現生態正義。

3.3 平等原則的偏差

3.3.1 沃倫縣抗議與漁民困境

1978年北卡羅來納州從沃倫縣購買一個主要由黑人組成的社區用來儲存危險廢棄物多氯化聯苯后遭到了居民的強烈反對，經三年的反對無效，1982年沃倫縣爆發抗議，該社區作為美國最窮社區的同時65%的居民為黑人，因而抗議運動牽扯到“環境種族主義”和“社會正義”，9年后美國第一屆有色人種環境領導人峰會召開，提出了17條環境正義原則，強調了種族在環境權利上的平等。沃倫縣抗議被認為是第一場環境正義的抗議運動，由于對環境權利的忽視，社會中弱勢群體常常陷入困境，最后爆發階級沖突，強勢群體掌握信息權力而使無知之幕變得單向化最終造成社會不公正。與此類似的，與海洋息息相關卻處于社會弱勢的漁民也面臨著困境。漁民是指從事漁業生產，依托漁業為生，居住在漁業村、漁業鄉的人，即在空間上處于漁業生產集聚，經濟上以漁業獲取自然社會資源的人。海洋為漁民的唯一生活資料來源，同時塑造著漁民的社會個性。然而根據《2019中國漁業統計年鑒》，我國捕撈產量逐年下降，2018年與2017相比下降4.73%；從事漁業人口逐年減少，2018年減少53.12萬人，其中一半為專業漁業人員；水產養殖面積減少3.48%。工礦用海、交通運輸用海、排污傾倒用海等大量擠占中國漁民生存空間。漁民失海的現象在我國十分嚴重。然而在實際情況中我國的補償金額卻較低，例如在渤?？捣浦袊缬褪鹿手?，平均每噸油補償只有2600元，與此相比國際的價格為34000元/噸，受嚴重影響的漁民利益難以得到補償。同時在我國相關法律規定行政監管部門作為訴訟主體對海洋破壞者提起訴訟的情況下，漁民的訴求無法直接表達。

3.3.2 硬件分配與軟件補償的局限

與體制構建保障基本權利的目的不同，分配機制的目的在于經濟上實現社會正義。羅爾斯差異化的分配試圖排除自然特征和社會選擇對個人成功影響，在不影響激勵機制基礎上保障弱勢群體的利益。我國經濟社會逐漸向海洋發展，但兼具“強海洋依賴性”和“弱勢主體性”的漁民卻被迫離開海洋。⑧018年我國漁民平均收入僅為19885元，是名副其實的社會弱勢群體，而政府生產補貼僅占該數值的2.09%，遠低于其他國家，盡管財政補貼逐漸增加，但在改善漁民生活上仍具有很大局限性。同時在補償結構上多在于環境工程，而不太注重環境投資后的產業轉型。補貼的范圍、資金管理標準等都具有紕漏之處。軟補償的實踐多體現在政策支持與生態修復上，政策優惠在一定程度上減少了目前指出保障財政整體健康，但不如直接財政補償作用迅速；生態修復耗時久、成本高，但在難以估計受損生態價值時是最有效的方案。目前生態補償原因有如下四種：一是基于支出增加或收入減少的生態補償；二是基于財產權受限的生態補償；三是基于公用征收的生態補償；四是基于發展權受限的生態補償。⑨對諸如財產權和發展權等抽象權利難以用價格估算，而生態修復則可以有效解決問題。然而我國技術補償實踐較少，尤其在漁民失海后的狀況下，政府教授漁民新技術新知識以讓其適應失海后的職業競爭；除此之外，政府聘請專家指導生態修復，傳授生態修復技術和循環生產方法，提高漁民綜合競爭力。總體來說，目前政府差異化補償資金、手段有限，難以滿足漁民需要。

4 海洋正義之表達彰顯

將海洋生態補償擴展開，人類面臨的是21世紀海洋人類命運共同體和海洋正義命題。羅爾斯在《正義論》將其正義理論擴展至國際社會中，然而其存在的兩個問題使正義假設在國際社會難以落實。其一在于理論基本假設的理想化，羅爾斯之正義建立于無知之幕基礎上，社會表現出均值化的合作沖突。可是相反的，國際社會無論在信息獲取上還是綜合實力上體現出極大的不平等，這種強弱差距形成以資本主義強國主導的國際體系，均值的合作沖突被集中的壓迫取代。其二在于將正義理論的實現割裂成兩個平行的原則。自由優先原則體現政治正義；而公平機會平等原則和差異原則體現社會正義，然而政治、社會地位和經濟勢力都是密不可分的，經濟自由造成的自然、社會機遇差異基礎上的政治分化必然不會導向完全理性的社會分配差異，從而也就無法落實正義的第二原則。由于第一原則確保的基本權利而獲取優勢的人不會放棄其所取得的超越正義界限份額。羅爾斯差異原則的反而淪為明面上的程序，“包含了較大成分的純粹程序正義?！雹?/p>

《聯合國海洋法公約》前言期望“各國意識到各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體加以考慮”。海洋的流動性、立體性、多主體性決定了海洋開發與保護不能由某個國家獨立完成，而是由國際社會共同協調，國際海洋正義是發展的正義，更是協調的正義，包括人與自然的協調、發達國家與發展中國家的協調。國際海洋正義的建立在于以海洋人類命運共同體為思維導向，建立完善新國際秩序解決國際海洋安全、國際海洋領土共同開發及環境保護、海洋界限爭端等重要議題，在設立《聯合國海洋法公約》等國際法實現程序正義外合理分配國際權利義務，實現實質正義。對海洋正義的追求既是根據正義基本理念構建國際社會秩序，也是對善這一目標的追求，個人善意的建立從“社會聯合”再到“國際聯合”，最終實現人“類”意義本身的統一和最終目的的實現。

①約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

②戴維·哈維.正義、自然和差異地理學[M].上海：上海人民出版社，2010.

③約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

④約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

⑤約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.

⑥孔凡斌.中國生態補償機制：理論、實踐與政策設計[M].北京：中國環境出版社，2010.

⑦Pagiola S,Agostin A,Platais G.Can payments for environmental services help re‐duce poverty?An exploration of the issues and the evidence to date from Latin America[J].World Development,2004,33(2):237-253.

⑧黃秀蓉,鈄曉東.海洋生態補償概念及其內涵辨析[J].生態經濟,2016,32(11):170-174.

⑨張建偉.生態補償中的政府責任——論政府生態行政補償[J].學習論壇,2007(12):67-69.

⑩約翰·羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2001.