淺談非法侵害違章建筑的財產損害賠償
——基于司法裁判的實證分析

趙鵬雷

（遼寧省生態環境保護科技中心，遼寧沈陽 110161）

1 引言

在環境影響評價中，居民住宅是對建設項目產生的環境影響特別敏感的區域，是重點關注的環境保護目標，建設項目影響范圍內其他企業的環保手續情況也需重點關注，建設項目周邊居民和企業因對環境影響評價文件審批不滿而產生的糾紛屢見不鮮。在一些建設項目的環境影響評價工作中（如風電場、礦產資源開發等建設項目），經常遇到建設項目邊界范圍內或安全、環境等防護距離內存在果園看護房、工業設施等未取得土地手續的建筑，在實踐中建設單位和行政機關卻往往忽略對建筑的鑒定環節，直接將有無房產證照作為界定違章建筑的依據，誤認為違章建筑均不屬于公民合法財產。實際上，對建筑合法性的認定必須以國家的相關法律為依據。本文結合典型的財產損害賠償糾紛案例，提出環境影響評價中應重點關注的違章建筑性質確認等問題，以避免產生非法侵害違章建筑等糾紛。

2 違章建筑的界定

違章建筑主要分為兩類：一是建設者未取得建設工程規劃許可證擅自建設的建筑物；二是建設者未按照建設工程規劃許可證的規定而擅自建設的建筑物。前者屬于實質違法，后者屬于程序違法，因此對違章建筑的認定應同時考慮實體法和程序法的規定。

《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條、第六十五條分別針對“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的”和“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的”情形，作出責令停止建設、限期改正、拆除、罰款等規定。第六十六條針對“未經批準進行臨時建設的；未按照批準內容進行臨時建設的；臨時建筑物、構筑物超過批準期限不拆除的”情形，作出責令限期拆除，可以并處罰款的規定［1］。

《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”第七十八條規定：“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”［2］

依照《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國土地管理法》可以對大部分違章建筑進行處理，比如《中華人民共和國氣象法》中規定“在氣象探測環境保護范圍內，違法批準占用土地的，或者非法占用土地新建建筑物或者其他設施的，依照《中華人民共和國城鄉規劃法》或者《中華人民共和國土地管理法》的有關規定處罰”［3］，但這兩部法律并未涵蓋違章建筑的界定范圍。事實上，我國法律對違章建筑的限制很多，范圍也很廣，比如《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國文物保護法》等法律，分別從不同角度對相關建筑物、構筑物的建設作出了限制性規定，有關部門在界定違章建筑時，必須充分考慮上述法律。

3 財產損害賠償糾紛和裁判

根據“中國裁判文書網”湖南省湘潭縣人民法院（2017）湘0321 民初94 號財產損害賠償糾紛一審民事判決書和湘潭市中級人民法院（2017）湘03 民終1684 號財產損害賠償糾紛二審民事判決書，一家煤礦企業于1995 年與劉某某簽訂了《房屋拆遷協議書》，并如約支付了拆遷賠償款，但劉某某沒有按約定將新建房屋搬遷至煤層頂板外的安全地，仍在煤礦企業所屬的開采范圍內合法重建了一棟兩層樓的混磚結構樓房，《土地使用權證》登記的用地面積為204 m2，并建有附屬雜屋、水泥坪等。由于受地下采煤機抽水影響，劉某某重建的房屋受損，要求煤礦企業承擔賠償責任，劉某某提供的由第三方作出的維修價格評估報告的房屋建筑評估面積為562 m2［4-5］。

煤礦企業因對一審判決不服而提起上訴，其認為已支付了拆遷賠償款，但劉某某仍在煤礦開采范圍內重建房屋，違反了房屋拆遷協議約定。二審時法院認為，劉某某違反了協議約定，對于劉某某主張的二次危房賠償，煤礦企業免責，但煤礦企業未提交證據予以證實，且現劉某某的房屋因煤礦企業侵權造成損失，煤礦企業應當承擔侵權造成的損失，故對于煤礦企業的該上訴意見未予以采納。煤礦企業還辯稱，劉某某房屋用地面積204 m2，鑒定房屋建筑面積為562 m2，與事實不符，超出《土地使用權證》登記的面積系違法建筑，不受法律保護。對此，法院認為，因劉某某房屋系集體土地上用地面積，建有兩層房屋和其他附屬設施，由其修建和使用多年，亦是劉某某的財產，故對煤礦企業的該辯稱未予以支持。該案2017 年6 月一審判決和2018 年1月二審判決均要求煤礦企業按照由第三方作出的維修價格評估報告確定的金額賠償劉某某房屋損失費。

4 行政案例裁判要旨

根據《中華人民共和國民法典》第四百六十二條規定：“占有的不動產或者動產被侵占的，占有人有權請求返還原物；對妨害占有的行為，占有人有權請求排除妨害或者消除危險；因侵占或者妨害造成損害的，占有人有權依法請求損害賠償。”［6］因此，占有人對于他方侵占或者妨害自己占有的行為，可以行使法律賦予的占有保護請求權。該案例最值得借鑒的內容在于，即便劉某某的房屋屬于違章建筑，其對違章建筑也享有法律保護的占有利益，除具有行政執法權的相關政府職能部門依法處理外，他人對違章建筑進行非法侵害也應承擔損害賠償責任。我國一些相關法律中明確了對違章建筑具有行政執法權的政府職能部門，《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，縣級以上地方人民政府的城鄉規劃主管部門或鄉、鎮人民政府分別是處理城市和鄉、村莊違章建筑的行政主管部門；《中華人民共和國土地管理法》規定，縣級以上人民政府自然資源主管部門或農業農村主管部門分別是處理違反土地利用總體規劃，擅自將農用地改為建設用地和農村村民非法占用土地建住宅的行政主管部門。以上這些部門具有對違章建筑進行處理的行政執法權，也是違章建筑的確認機關，即便是人民法院也無權在審理和執行案件過程中確認違章建筑的性質。

5 拆除違章建筑的行政強制執行主體

行政處罰的執行作為實現行政處罰的必要手段，具有非常重要的作用。如何發揮執行的作用，其中一個重要的條件就是必須要有擁有法定權限的執行主體，即行政強制執行機關。《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規定：“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”第五十三條規定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。”［7］

因此，在法律、法規賦予行政機關對違章建筑的強制拆除權的情況下，有關行政機關可以強制拆除違章建筑，例如，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條的規定，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。在法律、法規沒有規定行政機關具有違章建筑的強制拆除權的情況下，也并不代表不能依法強制執行，行政機關可以根據《中華人民共和國行政強制法》第五十三條規定，向人民法院申請強制執行。一般情況下，只有在行政機關無強制執行權時，才可以向人民法院申請強制執行，行政強制法沒有授予行政機關雙重的選擇權。2013 年3 月25 日，經最高人民法院審判委員會第1572 次會議通過，對外發布了《關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》（法釋〔2013〕5 號），其主要內容是：“根據行政強制法和城鄉規劃法有關規定精神，對涉及違反城鄉規劃法的違法建筑物、構筑物、設施等的強制拆除，法律已經授予行政機關強制執行權，人民法院不受理行政機關提出的非訴行政執行申請。”［8］但是，在其他領域的行政強制執行中也會有不同的情況，比如，《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十八條規定中，賦予了稅務機關既可以自行強制執行，也可以申請人民法院強制執行。從而說明，司法實踐中雖然行政強制法沒有規定行政機關強制執行申請的雙重選擇權，但特別法中賦予行政機關選擇權的，則依照特別法的規定執行。

6 結論

未得到有關部門批準或未按照規定而建設的違章建筑雖然不合法，但只能由法定行政機關通過法定程序來認定和處理，其他單位和個人非法侵害違章建筑的做法于法無據，被非法侵害者有權依法請求侵權人承擔造成財產損害的民事責任。法律意識和法律實踐能力是保障工作質量和工作效能的基礎，在建設項目環境影響評價文件審批工作中，應當依法對違章建筑進行認定和處理，避免產生不必要的財產損害賠償糾紛。